II SA/Kr 659/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004 przy udziale sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2000r., Nr : [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2000 r., Nr [...] oraz poprzedzającą j ą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 1999 r., Nr[...]. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego E. P. kwotę 10 zł (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta działając na wniosek z dnia [...] maja 1999 r., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. przy ul. [...] ustalił na mocy decyzji z dnia [...] 1999 r., znak: [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie miejsc postoju samochodów osobowych na osiedlu budownictwa wielorodzinnego S. i w rejonie budynku przy ul. [...]" podając w uzasadnieniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. ogłoszoną w Dz. Urz. [...], poz. [...], z odstępstwem od ustaleń planu, zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. ogłoszonym w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z 1985 r. oraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]. Po uchyleniu powyższej decyzji - wobec odwołania złożonego przez pana E. P. - przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu niewyjaśnienia przez ten organ braku sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie miejsc postoju samochodów osobowych na osiedlu budownictwa wielorodzinnego S. l w rejonie budynku przy ul. [...]". W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta [...] podał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami opisanego wyżej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], albowiem teren inwestycji określony liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym decyzji znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolami [...], którego ustalenia nie sprzeciwiają się realizacji zamierzonej inwestycji (podstawowa funkcja terenu - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami zakresu podstawowego). Ponadto planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotyczącymi objętego wnioskiem terenu ustaleniami ogólnymi planu zawartymi w punkcie 5.2.19 i punkcie 5.2.22. Według tych ustaleń parkingi mogą być lokalizowane poza terenami przeznaczonymi w planie ogólnym pod funkcje dla tego typu obiektów pod warunkiem uwzględnienia planowanej funkcji terenu oraz związanych z tą funkcją uzasadnionych interesów osób dysponujących terenem. Ponadto, wprawdzie na terenach istniejących spółdzielczych, komunalnych i zakładowych osiedli mieszkaniowych budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego obowiązuje zakaz wykorzystywania na inne cele terenów istniejącej zieleni, terenów wypoczynkowo sportowych i placów zabaw dla dzieci oraz terenów przeznaczonych na powyższe cele w planie realizacyjnym osiedla, jednakże zakaz ten nie dotyczy obiektów przewidzianych w planie realizacyjnym osiedla, wznoszonych na terenach zagospodarowanych tymczasowo zielenią, a w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się wykorzystanie terenów zieleni pod budowę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla poprawy warunków użytkowania osiedla. Prezydent Miasta [...] podkreślił, iż wobec postulatów mieszkańców bloków przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i [...] w K. dotyczących budowy parkingu a wyrażonych w pisemnej ankiecie należało wnioskowaną inwestycję uznać za niezbędną dla poprawy użytkowania osiedla oraz przyjąć, że zachodzi faktycznie uzasadniony przypadek, w którym należy dopuścić wykorzystanie części istniejących terenów zieleni pod budowę miejsc postojowych użytku wspólnego. Zarówno załącznik graficzny, jak i załącznik tekstowy zawierający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pana E. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., znak: [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2000 r., znak: [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie pan E. P. W skardze powtórzono zarzuty prezentowane w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie, a koncentrujące się na twierdzeniu, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi zagrożenie dla spokoju i bezpieczeństwa mieszkańców osiedla, zwłaszcza dzieci. Wskazano również, iż organy administracji nie wyjaśniły należycie w toku prowadzonego postępowania, na czym polega "uzasadniona konieczność" realizowania parkingów na terenie osiedla budownictwa wielorodzinnego S. l w rejonie budynku przy ul. [...], [...] w K. Skarżący podniósł również brak należytego umocowania wnioskodawcy do występowania w postępowaniu administracyjnym. W dokumentacji nadesłanej w dniu 29 marca 2004 r. skarżący przedstawił kilkadziesiąt oświadczeń mieszkańców osiedla przy ul. [...], [...] w K. o braku wyrażenia zgody na budowę parkingu na tym osiedlu. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 maja 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004 r. skarżący E. P. nie stawił się, a pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zarówno decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r, znak: [...], jak i utrzymująca w mocy tę decyzję decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2000 r., znak: [...] zapadły w wyniku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, organ pierwszej instancji nie zweryfikował należycie pod względem formalnym wniosku inwestora. Wniosek z dnia 5 maja 1999 r. został złożony w imieniu wnioskodawcy Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. przy ul. [...] przez zastępcę Prezesa Zarządu ds. Eksploatacyjnych Z. K. Z akt sprawy wynika, iż organ nie zweryfikował umocowania osoby podpisanej na wniosku do działania w imieniu Spółdzielni. W aktach sprawy brakuje stosownych dokumentów wskazujących osoby upoważnione do reprezentowania Spółdzielni (skróconego wyciągu z krajowego rejestru sądowego w zakresie osób upoważnionych do reprezentacji Spółdzielni oraz ewentualnie odpowiedniego pełnomocnictwa). Tym samym pozostaje nie wyjaśniona kwestia istnienia podmiotowych przesłanek dopuszczalności postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Z akt sprawy nie wynika, czy Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w K. przy ul. [...] można traktować jako zainteresowanego, na rzecz którego dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosek z dnia 5 maja 1999 r. jest nieprecyzyjny i nie realizuje wszystkich wymogów określonych art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek ten nie zawiera zwłaszcza określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Organy administracji naruszyły zatem obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zwrócić należy także uwagę na to, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Zarówno załącznik graficzny, jak i załącznik tekstowy zawierający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję, a zatem nie mogą być traktowane jako dokumenty określające treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie przez Sąd poprawności ustaleń organów obu instancji w tym zakresie. Konsekwencją wskazanego wyżej uchybienia, tj. braku określenia w zaskarżonej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji jest nie tylko brak możliwości poprawnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie powyższe wyklucza również prawidłowe przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Linie rozgraniczające teren inwestycji mają bowiem również na celu wyodrębnienie obszaru, który na dalszym etapie postępowania objęty jest projektem budowlanym. Organy obu instancji nie ustaliły również w sposób należyty katalogu stron postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jak podnosi się w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie tego nie uczyniono. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły dlaczego uznały, iż tylko interesu prawnego jednego z członków Spółdzielni, tj. pana E. P. dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, a pozostali członkowie Spółdzielni i mieszkańcy bloku przy ul. [...], [...] w K. nie mają przymiotu stron postępowania. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...]. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Od niniejszego wyroku przysługuje stronom na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronom odpisu wyroku z uzasadnieniem za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.