II SA/Kr 659/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A.W. i L.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 sierpnia 2002 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn.: z 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126) po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat Ziemski z dnia 31 października 2000 r., znak: [...] nakazującej T. W. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat Ziemski decyzją z dnia 31 października 2000 r., znak: [...] nakazał dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości S.. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek G. L., a przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr "1" w miejscowości S.. Wskazano także, że w ramach przeprowadzonego postępowania dokonano czynności oględzin z udziałem stron dnia [...] września 2000 r. w trakcie których ustalono m.in., iż "na działce "1" w S. T. W. wybudował budynek gospodarczy o wymiarach 3,90m na 5,50 m (....) Roboty budowlane zgodnie z oświadczeniem T. W. zostały wykonane w okresie kwiecień - lipiec 2000 r." T. W. oświadczył, iż roboty przy budowie przedmiotowego obiektu rozpoczął po złożeniu zawiadomienia w Urzędzie Gminy, która nie wniosła sprzeciwu. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. W. podniósł, iż o fakcie realizacji przedmiotowego budynku zawiadomił Urząd Gminy w G., który wyraził zgodę na jego budowę. Organ odwoławczy podniósł, że w prowadzonym postępowaniu zadośćuczyniono przepisom k.p.a. i Prawa budowlanego, w tym zapewniono stronom postępowania ich gwarancje procesowe. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości S.. Zgodnie bowiem z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1311/96, (publ.: Wydawnictwo Prawnicze LEX, rekord nr 47790), konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego T. W. nie dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji parterowego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną (art. 29 ust. 1 pkt 1a), czym naruszył przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy zgłoszenie zamiaru realizacji przedmiotowego obiektu wpłynęło do Urzędu Gminy w G. dnia 29 września 2000 r., a zatem nie ma podstaw do uznania, że T. W. dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy parterowego budynku, gdyż jego istnienie zostało stwierdzone przez pracowników organu pierwszej instancji podczas oględzin przedmiotu postępowania przeprowadzonych dnia [...] września 2000 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że pozostałe zarzuty podnoszone przez odwołującego się mają charakter pozamerytoryczny i nie mogą być uwzględnione w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego. W aktach sprawy znajduje się odwołanie T. W., w którym odwołujący się wskazywał, że decyzją z dnia 20 grudnia 1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy w G. wydał T. W. pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego. W pierwszej fazie został wybudowany budynek mieszkalny. Z uwagi na trudności natury finansowo-materiałowej oraz z uwagi na zły stan zdrowia do budowy budynku gospodarczego odwołujący się przystąpił dopiero w miesiącu lipcu, gdyż dla kalekiej córki chciał znaleźć lokum na wózek sanitarny, zlokalizowanie przenośnej wanny do doraźnej kąpieli oraz na inny sprzęt gospodarstwa domowego i rolniczego. Skarżący podawał, że wcześniej do budowy budynku mieszkalnego nie mógł przystąpić, gdyż przebywał w szpitalu na operacji w G. w 198.. r. Odsunięcie w czasie budowy budynku gospodarczego spowodowane było także obsunięciem się parceli, na której budowa ta miała być zrealizowana. T. W. uważa, że nie można twierdzić, że do budowy przystąpił bez zezwolenia, gdyż o tym fakcie zawiadomił Urząd Gminy w G., który wyraził zgodę na budowę. Donos G. L. jest w ocenie odwołującego się złośliwością. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 sierpnia 2002 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie T. W. wnosząc o pozytywne załatwienie jego sprawy. W skardze skarżący powtórzył argumentację odwołania podkreślając, że posiada decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 grudnia 1978 r. Budowa ta została wstrzymana z powodu kłopotów zdrowotnych skarżącego w 1983 r. a następnie podjęta. Skarżący podnosi, że nie wiedział, iż trzeba ponownie zgłaszać budowę w Urzędzie Gminy w G., skoro otrzymał już pozwolenie na wykonanie tego budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał jednocześnie, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi T. W. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 sierpnia 2002 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat Ziemski z dnia 31 października 2000 r., znak: [...] nakazującą T. W. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości S., z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.) w jego brzmieniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynikało, że budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W aktach sprawy znajduje się pismo T. W. nie zawierające oznaczenia dokładnej daty, które wpłynęło do Urzędu Gminy w G. w dniu 29 września 2000 r., które to pismo zawiera w swej treści zgłoszenie przez skarżącego zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego na narzędzia rolnicze o wymiarach 3,90m x 5,50 m. Jednocześnie z treści protokołu oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego z dnia [...] września 2000 r. wynika, że według oświadczenia skarżącego roboty budowlane zostały przez niego wykonane w miesiącach od kwietnia do lipca 2000 r. po złożeniu stosownego zawiadomienia w Urzędzie Gminy i w braku sprzeciwu ze strony organu administracji. Z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia zamiaru budowy należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Skoro dla dopuszczalności podjęcia robót objętych zgłoszeniem rozstrzygająca jest data doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, nie było podstaw do przyjęcia, iż budowa budynku gospodarczego na narzędzia rolnicze o wymiarach 3,90m x 5,50m na działce nr "1" w miejscowości S. została zrealizowana na podstawie powyższego zgłoszenia. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do podnoszonej przez T. W. kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego z dnia 20 grudnia 1978 r. wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w G.. Nie odniósł się także do twierdzeń odwołującego się, że budowa budynku gospodarczego na działce nr "1" w miejscowości S. w miesiącach od kwietnia do lipca 2000 r. była kontynuacją robót budowlanych rozpoczętych na podstawie wskazanego pozwolenia na budowę, a przerwanych z przyczyn wskazanych przez T. W.. W aktach sprawy brakuje powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem dopiero analiza treści decyzji z dnia 20 grudnia 1978 r. i wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i powtórzonych w skardze do sądu administracyjnego pozwoli ocenić, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się samowoli budowlanej, o jakiej stanowi art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie wyjaśniły podstawowych kwestii w sprawie, tj. przesłanek art. 48 Prawa budowlanego. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie był przez skarżącego zgłoszony właściwemu organowi przed zrealizowaniem tego obiektu, o tyle organy nie zbadały, czy dopuszczalność zrealizowania tego obiektu nie wynikała z wcześniej uzyskanego przez skarżącego pozwolenia na budowę z 1978 r. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uchylenie wyłącznie decyzji organu odwoławczego oznaczałoby pozostawienie zbadania jednej z podstaw orzeczenia o nakazie rozbiórki tylko przez jedną instancję administracyjną. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienie organów administracji – które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku – miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.