II SA/Kr 660/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 roku nr Kol.Odw.[...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł. (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: GK. [...] organ l instancji - Burmistrz M., na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U Nr 115, poz.1129 z późn. zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 9 z 1980, poz.26 z póżn.zm.) odmówił uwzględnienia wniosku W. S. w sprawie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego na drodze o nr dz. 4531 w B. Organ l instancji rozpatrywał sprawę naruszenia stosunków wodnych po raz drugi, ponieważ decyzją z dnia [...] 2003 r. znak Kol. Odw. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylił decyzję Burmistrza M. dnia [...] 2003 r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż stosownie do brzmienia przepisu art. 29 prawa wodnego organ winien ustalić, czy na przedmiotowym gruncie-odcinku drogi gminnej (dz. ewid. nr 4531) została dokonana zmiana stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, bądź na grunty sąsiednie zostały odprowadzone wody lub ścieki. Kolegium ustaliło, że organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części , także w żadnej mierze nie odniósł się do argumentacji skarżącej, zgodnie z którą roboty ziemne na przedmiotowej drodze wykonane były przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ II instancji wskazał na konieczność jednoznacznego dokonania ustaleń, mogących być podstawą do prawidłowego rozstrzygnięcia, podyktowanego treścią przepisu prawa materialnego, a także zasugerował skorzystanie z wiadomości specjalnych biegłego i sporządzenie przez niego opinii w zakresie wypowiedzenia się co do ewentualnych urządzeń zapobiegających szkodom. Wobec zawartych w decyzji SKO z dnia [...] 2003 r. wskazówek dla organu l instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz M. wyznaczył rozprawę wodnoprawną połączoną z ewentualną wizją w terenie określając, że przedmiotem rozprawy będzie dokonanie ustaleń wymienionych w zawiadomieniu o rozprawie (k. 27). Jak wynika z protokołu znajdującego się w aktach sprawy (k.35, 36, 37) w dniu [...]2003 r. organ odebrał od czterech osób informacje dotyczące robót prowadzonych na drodze, oraz stanu wody w piwnicach sąsiednich budynków, także po opadach deszczu. Natomiast w dniu następnym, [...] 2003 r. organ odebrał oświadczenie od kolejnego świadka. Po przeprowadzeniu powyższych czynności Burmistrz wydał wyżej wskazana decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na brak prowadzenia przez Gminę w robót ziemnych na w/w działce, będącej drogą dojazdową do drogi wojewódzkiej. Organ stwierdził, że wykonanie naprawy drogi z początku lat osiemdziesiątych przez jej użytkowników, nie spowodowało zmian stanu wody na gruncie. Ponadto organ stwierdził, że podmakanie budynku należącego do W. S. "powodują wody gruntowe, które zbierają się w piwnicy ponieważ jest 110 cm poniżej poziomu działki". Ustalono także, że wszyscy mieszkańcy - użytkownicy drogi mają wodę gruntową w piwnicach. Organ administracyjny podał, że Gmina M. nie wykonywała, ani nie zlecała żadnych prac na tej drodze nr dz.4531, a zatem nie mogła zmienić stanu wody na gruncie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, prawa procesowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2004 r. r., nr: Kol. Odw.[...], działając na podstawie 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja ta - co do zasady - jest prawidłowa i w obecnie obowiązującym stanie prawnym i faktycznych nie ma podstaw do jej uchylenia. Orzekający w sprawie organ l instancji w sposób zadawalający ustalił stan faktyczny. Organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania normy art. 29 prawa wodnego, bowiem jej hipoteza została spełniona częściowo. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ l instancji: - po stronie W. S. istnieje szkoda (zalane piwnice); -na przedmiotowej drodze zostały przeprowadzone roboty ok. 20 lat temu przez użytkowników drogi, sąsiadów W. S. Zgodnie z twierdzeniami organu odwoławczego, brak trzeciego elementu koniecznego dla zaistnienia odpowiedzialności jakiegokolwiek podmiotu - związku przyczynowego pomiędzy określonym działaniem a powstałą szkodą. Organ II instancji, wskazał za organem l instancji, iż w postępowaniu zostało ustalone, że budynek, należący do W. S. jest usytuowany 12 cm powyżej poziomu drogi. Jak wynika z materiału dowodowego - woda znajdująca się w piwnicy odwołującej - jest wodą gruntową która występuje też w podpiwniczeniu innych domostw. Organ II instancji zgadza się z poczynionymi ustaleniami organu l instancji polegającymi na stwierdzeniu, że zmiany polegające na wyrównaniu drogi dokonane 20 lat temu, nie mogły wpłynąć szkodliwie na grunty sąsiednie, gdyż poziom drogi nie uległ podwyższeniu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 r. r, nr: Kol. Odw. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. S. Skarżąca zarzuciła: -rażące naruszenie prawa materialnego, a to m.in. art. 29 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy prawo wodne poprzez przyjęcie, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie na skutek działania osób trzecich, oraz że brak związku przyczynowego pomiędzy działaniami właściciela gruntu a zaistniałą szkodą, a w konsekwencji nie zastosowanie wobec właściciela gruntu rygorów przewidzianych w przepisie art. 29 pr. wód., - rażące naruszenie prawa procesowego, a to m.in. art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie istoty sprawy a jedynie wydanie decyzji negatywnej, dokonanie ustaleń, które zasadniczo nie wniosły nic do sprawy . Skarżąca podniosła, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na duże prawdopodobieństwo zaistnienia przyczyny szkody. Organ zaniechał przeprowadzenia opinii biegłego na okoliczność, czy przebudowa drogi graniczącej z nieruchomością skarżącej spowodowała zmianę stosunków wodnych na jej gruncie, pomimo wcześniejszych wytycznych SKO i nie rozstrzygnął istoty sprawy. Skarżąca zarzuciła organowi niezupełność postępowania dowodowego polegającą na nie przesłuchaniu wszystkich świadków (tj. właścicieli sąsiednich działek) Ponadto wskazała występujące braki podstawy faktycznej i prawnej decyzji administracyjnej. Nieprawdziwe zdaniem skarżącej jest przyjęcie, że jej działkę zalewają wody gruntowe (wg skarżącej wody powierzchniowe). Skarżąca wniosła o Uchylenie decyzji organu l instancji jako niezasadnej i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi l instancji celem uzupełnienia postępowania oraz ponownego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Jak starano się wykazać w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie udało się stwierdzić występowania związku przyczynowego pomiędzy wyrównaniem drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej a występowaniem wody w piwnicach okolicznych domów. Wręcz przeciwnie, przeprowadzone wizje lokalne i zeznania sąsiadów wskazywały jednoznacznie na inne źródło występowania wody w piwnicach domów wzdłuż drogi dojazdowej. Oczywiście powołanie biegłego mogłoby profesjonalnie rozstrzygnąć zaistniały spór, niemniej skład orzekający Kolegium przyjął za wystarczające dowody wynikające z dwóch przeprowadzonych wizji lokalnych. Strona skarżąca również miała prawo powołania biegłego dla poparcia swojego stanowiska. W samej skardze stwierdza Ona jedynie, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazuje na duże prawdopodobieństwo takiej przyczyny szkody". Prawdopodobieństwo nie przesądza o istnieniu takiego związku przyczynowego. Organy l i II instancji w swoich rozstrzygnięciach przyjęły, że "w analizowanej sprawie mieliśmy do czynienia z innym związkiem przyczynowym". Tym samym nie można było oprzeć żadnej z zakwestionowanych decyzji na normie art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa . Zgodnie z treścią art. 3 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rama swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Jak stanowi przepis art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym granicami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej poprzedzać musi ustalenie przez organ stanu faktycznego istotnego w sprawie. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest podstawą zastosowania normy prawa materialnego, a w konsekwencji skonkretyzowania uprawnień lub obowiązków strony postępowania - adresata decyzji administracyjnej, bądź też podstawą do odmowy zastosowania konkretnego przepisu prawa jako normy, której hipoteza nie odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu. Obowiązek organu administracji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego wynika z przepisów art. 7 i 77 kpa, statuujących naczelną zasadę postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika także obowiązek organu administracji określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy , oraz przeprowadzenie z urzędu wskazanych w sprawie dowodów. Z rządzącej postępowaniem administracyjnym zasady oficjalności (art. 75 kpa) wynika, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a więc przeprowadzanie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Na potrzebę i konieczność ustalenia, czy na odcinku drogi gminnej dokonano zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich zwróciło już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 sierpnia 2003 r. Kolegium stwierdziło, że ustalenie tych okoliczności jest konieczne, od ich ustalenia zależy bowiem, czy zostanie uruchomiona sankcja z art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Wskazania te były w świetle powyższych uwag dotyczących obowiązków organów prowadzących postępowanie w pełni uzasadnione. Wynikały one także z treści przepisu art. 138 § 2 kpa, z którego wynika (m. in.), że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzić należy, że organ l instancji nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, czym naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania, zaś ustalenia, które poczynił nie wynikają z materiału zebranego w sprawie i są częściowo dowolne. Przepis art. 89 § 2 kpa stanowi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przeprowadzona przez organ rozprawa jest dotknięta wadami proceduralnymi , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim żaden ze świadków nie został uprzedzony przez organ o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Stwarza to wątpliwości co do prawdziwości zeznań świadków. Zeznania takie nie mogą więc stanowić podstawy do czynienia ustaleń faktycznych, ponieważ byłoby to naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Nie wynika także z protokołu rozprawy, aby świadkowie zostali uprzedzeni o możliwości odmowy zeznań, bądź odpowiedzi na pytania, zgodnie art. 83 kpa. Ponadto kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej formy przesłuchania świadków, jaką zastosował organ. Świadkowie powinni zostać przesłuchani oddzielnie i z przesłuchania każdego świadka powinien być sporządzony protokół. Jak stanowi art. 67 § 1 i § 2 kpa organ administracji sporządza protokół z każdej czynności postępowania, w szczególności z przesłuchania strony i świadka. Protokół powinien odpowiadać wymogom przewidzianym w przepisie art. 68 kpa. Z protokołu przeprowadzonej rozprawy nie wynika , aby został on przed podpisaniem odczytany. Nie wynika także z jego treści gdzie przesłuchani zostali świadkowie S. K. i S. G., ani że przesłuchani zostali z zachowaniem powołanych wyżej przepisów. Kpa nie na także instytucji przesłuchania świadka przez "osobę go reprezentującą", jak to miało miejsce w przypadku przesłuchania B. C. Ponadto z treści protokołu wynika, że organ nie dążył do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Zeznania świadków są w istocie oświadczeniami, nie wystarczającymi do dokonania ustaleń, które poczyniły organy. Sama tylko okoliczność, że twierdzenia skarżącej są odmienne od twierdzeń świadków nie jest wystarczająca do uznania, że należy wyeliminować możliwość wystąpienia przesłanek do zastosowania rygorów przewidzianych w art 29 ust. 3, bądź ust. 2 pr. wodnego. Zdaniem sądu stanowcze i jednoznaczne ustalenie przyczyny powstania szkody po stronie skarżącej wymaga wiadomości specjalnych, czego nie dostrzegł organ l instancji ani organ odwoławczy (chociaż w decyzji uchylającej poprzednią decyzję Burmistrza M. uwagę taką SKO zawarło). Wiadomości te potrzebne są do stwierdzenia, co w istocie jest przyczyną zamakania budynku skarżącej. Ocena dokonana przez osobę posiadającą wiadomości specjalne potwierdzi bowiem zasadność stanowiska skarżącej, bądź też istnienie przyczyn, które jej zdaniem powodują powstawanie szkód- ostatecznie wyeliminuje. Zaznaczyć także należy, iż nie ma znaczenia okres, jaki upłynął od remontu - nawet fragmentarycznego - drogi wykonywanego przez jej użytkowników. Zaskarżona decyzja wydana ostała zatem przedwcześnie, bo bez nie pozostawiającego wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji nie dostrzegł żadnych uchybień w postępowaniu organu l instancji, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, naruszającej przepisy postępowania w sposób powodujący konieczność jej uchylenia. Uzasadnienia obydwu decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa. Powołują się bowiem na dowody, które z uwagi na wyżej wskazane uchybienia nie mogą stanowić podstawy do czynienia ustaleń. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa.