II SA/Kr 660/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 marca 2014 r. Znak: [....] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego E.N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] postanowieniem z 20 stycznia 2014 r., na podstawie art. 6 § 1 i § 1a ustawy z 17 czerwca 2066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) oddaliło skargę E. N. na bezczynność wierzyciela Wójta Gminy [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy [...] z 9 marca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 12 listopada 2013 r. E. N. wniósł skargę na bezczynność wierzyciela Wójta Gminy [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji Wójta Gminy [...], nałożonego na M. D. - właściciela działki nr [...], a dotyczącego wyrównania nawiezionej ziemi maksymalnie do wysokości 1 m przy zachowaniu naturalnego spadku terenu od drogi powiatowej w kierunku cieku w zakreślonym przez organ terminie. Wskazano, że M. D., mimo wyznaczonych przez Wójta Gminy [...] terminów, nie wykonała przedmiotowego obowiązku i nie usunęła nadmiaru ziemi, a to powoduje, że działki, które użytkuje E. N. są podtapiane i skarżący nie może ich normalnie użytkować, przez co ponosi szkody. SKO wskazało, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. W dniu 5 kwietnia 2012 r. M. D. zbyła Wójtowi Gminy [...] działkę nr [...] o powierzchni 0,0218 ha w K. (akt notarialny Repertorium A nr [...]). Obecnie działka nr [...] stanowi rów odwadniający okoliczne działki. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. dokonaną w dniu 15 listopada 2012 r. wizję lokalną na działkach nr [...] i nr [...] w K. oraz dokumentację zdjęciową, SKO uznało, że obowiązek orzeczony decyzją Wójta Gminy [...] z 9 marca 2011 r., znak: [...] został wykonany. E. N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2012 r. na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K. i dołączone do niego zdjęcia, zawierają nieprawidłowości i są niekompletne. Dołączone do protokołu dwa zdjęcia wykonane w czasie wizji nie odzwierciedlają stanu faktycznego przedmiotowej działki i nie obejmują kadrem całej jej powierzchni mającej powierzchnię 28 arów. Zdjęcia te nie pokazują jej centralnej części, części przylegającej do działki nr [...] (działki prywatnej), nr [...] (ciek wodny) oraz do działki nr [...] (droga powiatowa). Taka dokumentacja nie może stanowić uzasadnienia dla treści protokołu. W ocenie wnioskodawcy obowiązek wynikający z decyzji z 9 marca 2011 r. nie został wykonany. Do przedmiotowego wniosku skarżący dołączył kilkanaście zdjęć, mające uwiarygodnić jego stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 3 marca 2014 r., znak [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu organ ponownie stwierdził, że obowiązek orzeczony decyzją z 9 marca 2011 r. nr [...] został wykonany. Świadczy o tym protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej na działkach nr [...] i nr [...] w K. dokonanej w dniu 15 listopada 2012 r. i dołączone do niego zdjęcia. Wobec tego skargę E. N. z 12 listopada 2013 r. należało oddalić. Kolegium wskazało, że E. N. przedłożył łącznie 21 zdjęć z okresu od czerwca do września 2013 r. obrazujących sytuację na spornym gruncie, tj. działkach nr [...], nr [...] i nr [...], dołączył też odręczny szkic orientacyjny działki nr [...], oraz kserokopię wyrysu z mapy geodezyjnej. W jego ocenie mają to być dowody przemawiające za tym, że obowiązek nałożony decyzją Wójta Gminy [...] z 9 marca 2011 r. nakazujący M. D., właścicielce działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) położonej na terenie wsi K., wyrównanie nawiezionej ziemi maksymalnie do wysokości 1 m przy zachowaniu naturalnego spadku terenu od drogi powiatowej w kierunku cieku, w terminie do 31 maja 2011 r. nie został wykonany. Tymczasem Kolegium stanęło na stanowisku, że z przedstawionych dowodów nie wynika wprost, że powyższego obowiązku M. D. nie wykonała. Znajdujący się w aktach sprawy dowód urzędowy, jakim jest protokół z 15 listopada 2012 r. z wizji lokalnej i dołączone do niego dwa zdjęcia świadczą, że obowiązek orzeczony decyzją z 9 marca 2011 r. został wykonany należycie. Pod ww. protokołem podpisali się dwaj pracownicy Urzędu Gminy [...]. W przedmiotowym protokole stwierdzono, że teren jest wyrównany a działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...]. W chwili obecnej działka nr [...] stanowi rów odwadniający okoliczne działki. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. N.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu w całości, oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania E. N. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 6 § 1 i § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez orzeczenie, że wierzyciel nie był zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych - wobec stwierdzenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w decyzji Wójta Gminy [...] z 9 marca 2011 r. [...], - art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu egzekucyjnym, w którym stwierdzano wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym, podlegającego egzekucji, co nastąpiło w czasie wizji lokalnej, o której skarżący nie został powiadomiony i potwierdzone zostało protokołem z 15.11.2012 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadzając się z ustaleniami poczynionymi przez organ administracyjny, wezwał Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, bowiem jego zdaniem, przedmiotowy obowiązek nie tylko nie został wykonany ale w dalszym ciągu dochodziło do wysypywania ziemi i odpadów na działkę [...], natomiast sam rów wykonany został niechlujnie, nierówno, bez żadnej dokumentacji technicznej i nie spełnia swojej funkcji. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt Gminy [...] pismem z 17 lipca 2013 r. poinformował, że działka [...] zostanie wyrównana zgodnie z decyzją z 9 marca 2011 r., to znaczy w miejscu, gdzie nadmiar ziemi będzie ona rozplantowana w brakujące miejsca, całość będzie wyrównana czystą ziemią. W ocenie skarżącego z pisma tego jednoznacznie wynika, że obowiązek wyrównania działki, obecnie [...], nie został wykonany, a działka ta nie została ani wyrównana, rów nie spełniał swojej funkcji. Skarżący zarzucił organowi, że orzekając oparł się wyłącznie na dostarczonym przez Wójta Gminy [...] protokole wizji lokalnej z 15 listopada 2012 r. oraz dołączonych do niego dwóch zdjęciach wyprowadzając w konsekwencji błędny wniosek, iż obowiązek orzeczony decyzją został wykonany należycie. Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło powołane wyżej pismo Wójta Gminy [...] z dnia 17 lipca 2013 r. informujące skarżącego, iż działka [...] zostanie wyrównana zgodnie z decyzją z 9 marca 2011 r., to znaczy w miejscu, gdzie jest nadmiar ziemi będzie ona rozplantowana w brakujące miejsca, a całość będzie wyrównana czystą ziemią. W ocenie skarżącego z treści tego pisma jednoznacznie wynika, iż obowiązek ten nie został wykonany. Ponadto wskazał, iż nie mógł zgłosić uwag do protokołu wizji lokalnej, gdyż nigdy nie był o takiej czynności organu powiadomiony, a tym samym w niej nie uczestniczył. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 6 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, zwanej dalej w skrócie u.p.e.a. ) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z § 1a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Na wierzycielu ciąży zatem nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy zobowiązany uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku administracyjnego. Powyższe jest konsekwencją ukształtowania w ustawie instytucji wierzyciela jako podmiotu biorącego aktywny udział w wykonywaniu administracji publicznej. Wierzyciel nie rozporządza obowiązkiem stanowiącym przedmiot postępowania egzekucyjnego i nie może odstąpić od doprowadzenia do egzekucji obowiązku bez powołania się na ważne powody dotyczące interesu ogólnego lub interesu zobowiązanego. Jak wynika z treści cyt. art. 6 § 1a zd. pierwsze u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 22. 06. 2006 , sygn. akt VII SA/Wa 146/06). W tej sytuacji dla uwzględnienia skargi na bezczynność wierzyciela ,konieczne będzie uprzednie stwierdzenie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast oddalenie skargi na bezczynność wierzyciela wymaga stwierdzenia, iż wierzyciel w sytuacji gdy obowiązek nie został wykonany podejmuje działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, względnie wykazanie, że zobowiązany wykonał - nałożony na niego aktem administracyjnym - obowiązek. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że SKO w [...] - do którego skarżący wniósł zgodnie z treścią art. 6 § 1a u.p.e.a. skargę na bezczynność wierzyciela w zakresie obowiązku nałożonego na M. D. decyzją Wójta Gminy [...] z 9 marca 2011 r., w której nakazano M. D. jako właścicielce działki nr [...], wyrównanie na ww. działce nawiezionej ziemi maksymalnie do wysokości 1 m przy zachowaniu naturalnego spadku terenu od drogi powiatowej w kierunku cieku w zakreślonym przez organ terminie – przedwcześnie tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oddaliło skargę E. N. na bezczynność Wójta [...] jako wierzyciela. W tym miejscu należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając akty prawne organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Realizacja tego obowiązku obejmuje zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, a następnie dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego – zgodnie z treścią art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że organ dwukrotnie rozpatrując sprawę nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących wykonania przez M. D. obowiązków nałożonych na nią decyzją Wójta Gminy [...] z 9 marca 2011 r. Oparł się bowiem tylko na lakonicznym protokole z oględzin przeprowadzonych przez Wójta Gminy [...] w dniu 15.11. 2012 r. z których wynika jedynie, że teren przedmiotowej działki został wyrównany, a działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] stanowi obecnie rów odwadniający. Do protokołu załączono dwie kserokopie zdjęć przy czym na jednym zdjęciu widoczny jest rów odwadniający, a na drugim fragment działki nr [...] i nr działki nr [...] (z rowem odwadniającym). Należy podkreślić, ze brak danych dotyczących wyrównania działki zgodnie z nałożonym obowiązkiem tj. na całej pow. działki i w sposób określony w decyzji tj. " maksymalnie do wysokości 1 m, przy zachowaniu naturalnego spadku terenu od drogi powiatowej w kierunku cieku." Wykonanie powyższego obowiązku nie wynika ani z treści protokołu, ani z załączonych do akt sprawy ww kserokopii zdjęć. Należy się zgodzić, ze skarżącym, ze Kolegium rozpoznając jego skargę na bezczynność wierzyciela nie poczyniło żadnych własnych ustaleń, mających na celu wyjaśnienie czy M. D. wykonała nałożony na nią decyzja z 9 marca 2011 r. obowiązek - co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi E. N.. W tej sytuacji, w ocenie Sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Kolegium będzie musiało jednoznacznie ustalić czy teren przedmiotowej działki został wyrównany zgodnie z decyzją Wójta [...] z 9 marca 2011 r., ponieważ kwestia wykonania ww. obowiązku ma pierwszoplanowe znaczenie dla uznania czy Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności. Nie można przy tym uznać, iż obowiązek z ww. decyzji został wykonany poprzez podział działki nr [...] i wykonanie rowu odwadniającego na powstałej z podziału działce nr [...]. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez niepowiadomienie Skarżącego o wizji z 15. 11. 2011 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, że stronami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy u.p.e.a. są: zobowiązani i wierzyciel oraz inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, to jest ten, kto nie będąc zobowiązanym rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i następne u.p.e.a.). Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym, przy ustalaniu kręgu stron, nie znajduje zastosowania przepis art. 28 kpa. Zgodnie z regulacji art. 5 u.p.e.a. wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący funkcje władcze. Nie może zaś być nim ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty prywatne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mogą tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie egzekucji, czy określone jej prowadzenie. Istotna w tym kontekście jest regulacja z art. 6 § 1a u.p.e.a. stanowiąca, iż na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. A zatem osoba trzecia, tj. która nie jest zobowiązanym ani wierzycielem ma przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym, ale tylko w ściśle określonym zakresie. A to nie oznacza, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym złożenie skargi na bezczynność wierzyciela. . Uwzględniając powyższe należało zatem przyjąć, że organ przeprowadzając wizję w dniu 15.11. 2012 r. nie naruszył prawa nie dopuszczając do udziału Skarżącego . Uchybieniem Kolegium było natomiast pouczenie w postanowieniu z 20 stycznia 2014 r. o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponieważ zgodnie z treścią art. 6 § 1 a na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie ary 200 p.p.s.a.