II SA/Kr 661/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na czynność Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013 r. polegającą na włączeniu karty adresowej domu mieszkalnego – chałupy nr [...] pod adresem ul. [...] na działce ewidencyjnej nr [...] obręb M. do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wójta Gminy Poronin na rzecz A. J. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 661/25 UZASADNIENIE 28 kwietnia 2025 r. A. J. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy Poronin z 28 sierpnia 2013 r. polegającej na włączeniu kart adresowych domu mieszkalnego i zabudowań gospodarczych przy ul. [...] w M. na działce nr [...] do gminnej ewidencji zabytków, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. przez bezpodstawne uznanie za zabytek i włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków ( dalej "GEZ") bez zbadania i udokumentowania istotnych okoliczności sprawy; 2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. przez brak zawarcia w karcie adresowej historii, opisu, wartości, stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego). W uzasadnieniu skargi wskazał, że 31 marca 2025 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa po tym, gdy 28 marca 2025 r. doręczono mu pismo, z którego dowiedział się o sporządzeniu karty adresowej w 2011 r. i włączeniu jej do GEZ zarządzeniem z 2013 r. Jego zdaniem nie dość, że organ niczego nie udokumentował, to jeszcze rozstrzygał o tym bez skarżącego. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 12/18) podniósł, że karta adresowa z 2011 r. (bez oznaczenia autora) zawiera tylko jedno zdjęcie i przybliżoną datę powstania (1925 r.) ze wskazaniem, że budynek został przebudowany, zaś karta adresowa z 2020 r. (na której widnieje podpis jednej z autorek) jest równie lakoniczna (postulat "zachowania stylowych cech obiektu oraz utrzymania drewna w wykończeniu ścian zewnętrznych"). Ewentualnie spóźnienie skargi nastąpiło z winy organu, który – bez zawiadamiania skarżącego – w krótkich odstępach czasu wydawał wiele aktów (w tym zarządzenie zmieniające z 2016 r. i zarządzenie zmieniające z 2017 r.), których treść mogła wywołać błędne przekonanie, że dom został wykreślony z GEZ (zarządzenie nr 63/2020 z dnia 1 grudnia 2020 r. uchyla wszystkie dotychczasowe zarządzenia). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Poronin wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że dom został automatycznie przeniesiony z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej "WEZ") do GEZ. Podczas prac aktualizacyjnych w 2019 r. skarżącego zawiadomiono o zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej (pismo z 10 czerwca 2020 r. oraz Biuletyn Informacji Publicznej), natomiast po odmowie wyłączenia z GEZ (pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ( dalej "MWKZ") z 6 listopada 2020 r.) przyjęto GEZ zarządzeniem z 1 grudnia 2020 r. Ze względu na brak bezpośrednich wytycznych w zakresie sporządzania kart ewidencyjnych organ posiłkował się Instrukcją Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2011 r. w zakresie opracowywania kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków, zgodnie z którą: "rubryki, co do których autor nie uzyskał danych, należy pozostawić nie wypełnione bez przekreśleń". Organ kierował się uzgodnieniami z MWKZ (pismo z 8 kwietnia 2020 r.). Skarżący pismem z 10 lutego 2021 r. został poinformowany o aktualizacji GEZ, ale nie wniósł żadnych uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem sprawy jest czynność włączenia nieruchomości skarżącego do gminnej ewidencji zabytków z 28.08.2013r. Sprawa zatem nie obejmuje czynności późniejszych, jak te dokonane w 2020r. Jest to istotne, albowiem w ocenie Sądu ubezskutecznienie czynności dokonanej w 2013r. nie przekłada się automatycznie na późniejsze czynności w sprawie. A zatem skarżona czynność Wójta Gminy Poronin polegająca na włączeniu karty adresowej chałupy nr [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w M. do gminnej ewidencji zabytków (GEZ) miała miejsce w dniu 28 sierpnia 2013r. Tak przynajmniej wynika z Zarządzenia nr 35/2013 Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013r. i dołączonego do Zarządzenia załącznika. Należy wobec tego domniemywać, że przedmiotowa czynność miała miejsce najpóźniej w dniu 28 sierpnia 2013r. W aktach sądowych /k.21/ zalega też karta zabytku nieruchomego dotycząca przedmiotowej nieruchomości z marca 2011r. i przyjąć trzeba, że to właśnie ta karta została włączona do GEZ w 2013r. Na marginesie wspomnieć należy, że w nadesłanej przez organ kopii akt administracyjnych tej karty brak (widnieje tam tylko karta z 2020r.). Jednakże należy przyjąć, że skarżący otrzymał odpis karty z 2011r. z zasobów urzędu, tak więc jest to egzemplarz treściowo tożsamy z tym, który, jak to powiedziano został włączony do GEZ w 2013r. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z.") wójt prowadzi gminną ewidencję zabytków z terenu gminy w formie zbioru kart adresowych. Zatem czynność włączenia do GEZ powinna być udokumentowana utworzeniem takiej karty adresowej dla przedmiotowego budynku. Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305), obowiązującym w marcu 2011r., czyli w dacie powstania karty: § 12.1. Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. Karta adresowa z marca 2011r. spełnia wskazane wymogi rozporządzenia obowiązującego w dacie jej powstania. Jednak w czerwcu 2011r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2011.113.661), które poszerzyło zakres wymaganych informacji. Zgodnie z § 17 tegoż rozporządzenia: § 17. 1.Karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. 2. Wzór karty adresowej zabytku nieruchomego określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 18 rozporządzenia Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Powstaje pytanie, czy w 2013r., przy włączeniu karty do GEZ, wójt powinien sprawdzać jej zawartość zgodnie z § 18 - wedle "starego" rozporządzenia czy też wedle kolejnego, obowiązującego w dacie włączenia. W ocenie Sądu, wobec faktu, że kolejne rozporządzenie obowiązywało z dniem ogłoszenia ( 2.06.2011r.), karta powinna być sprawdzona w zestawieniu z przepisami nowego rozporządzenia, czyli z § 17. Tak się jednak nie stało i w rezultacie karta adresowa nie zawiera wszystkich rubryk wskazanych w § 17. Stanowi to niewątpliwie o naruszeniu § 18 rozporządzenia. W tym miejscu należy odnieść się do twierdzenia Wójta, że nieruchomość była wpisana do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Owszem, przy zakładaniu Gminnej Ewidencji Zabytków gminy opierały się na wykazach pozostających w dyspozycji wojewódzkich konserwatorów zabytków. Sposób postępowania przy tych pierwotnych wpisach w świetle przepisów został szerzej omówiony w sprawie prowadzonej przez tut. Sąd do sygn. akt II SA/Kr 800/25. Natomiast w dalszym czasie, po założeniu GEZ istniały już osobno GEZ i WEZ, które się nie pokrywały. Niemniej dla jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii Sąd wezwał organ o przedstawienie dowodów na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość jest jednocześnie ujęta w WEZ. Mimo zakreślenia terminu organ nie udzielił odpowiedzi, co oznacza, że taka okoliczność w sprawie nie ma miejsca. Powracając zatem do istoty sprawy; niezależnie od kwestii formalnych - nie ujawniono w tamtym postępowaniu, jak i zresztą obecnie, danych, które świadczyłyby o zabytkowym charakterze obiektu. Jedyne informacje, jakie wynikają z akt sprawy, dotyczą akceptacji wykazu obiektów ujętych w GEZ przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednak jest to za mało, aby ocenić, czy obiekt został prawidłowo ujęty w GEZ. W ocenie Sądu takie postępowanie, jak w niniejszej sprawie, było pewnym brakiem dbałości organów także o respektowanie praw właściciela nieruchomości. Nie należy bowiem zapominać, że wpis do GEZ nie jest dla właścicieli neutralny, ale łączy się z pewnymi ograniczeniami prawa własności. Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ). W wielu orzeczeniach sadów administracyjnych podkreślano, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Zatem stwierdzenie przywołanych na wstępie braków w dokumentacji obiektu, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisu § 17 i § 18 rozporządzenia z 2011r. albowiem świadczy o niesprawdzeniu przez Wójta, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Jest to naruszenie istotne, gdyż wiąże się z nieustaleniem, czy obiekt jest zabytkiem, a w każdym razie nie uzewnętrznieniem tego ustalenia, jeśli miało miejsce. Co się tyczy zarzutu, że czynność została podjęta na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z."), który został uznany za niezgodny z Konstytucją orzeczeniem TK z 11.05.2023r. sygn. akt P 12/18, to wskazać trzeba, że przepis art. 22 ust. 5 u.o.z. został wprowadzony do systemu prawnego ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474), zaś w istocie czynność miała miejsce w 2013r. a więc pod rządami tego przepisu. Niemniej wymaga zaznaczenia, że w dniu 6 marca 2024r. zapadła Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego. Wynikało z niej, że orzeczenia wydane z udziałem tzw. sędziów dublerów (jak w przypadku orzeczenia P 12/18) uznanych za nie będących sędziami TK są dotknięte wadą prawną. Natomiast niezależnie od problematycznych kwestii formalnych związanych z wyrokiem TK, trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia stron o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Postępowanie w tym zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania, które trudno jest skutecznie zakwestionować podmiotom nie mającym specjalistycznego wykształcenia. Tak jednak nie było, a zatem w tej i podobnych sytuacjach zarzut braku powiadomienia właściciela nieruchomości uznawany jest za słuszny, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw. Stąd też w niniejszej sprawie zarzut ten jest skuteczny. Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie na marginesie niniejszej sprawy, nawiązując do uwag wstępnych, wymaga zauważenia, że dla przedmiotowego zabytku została założona nowa karta adresowa w 2020r. O zamiarze jej założenia skarżący został powiadomiony pismem z dnia 10.06.2020r. Została ona włączona do GEZ, co potwierdzało Zarządzenie nr 63/2020 Wójta Gminy Poronin z dnia 1.12.2020r. ( co do charakteru zarządzenia por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.05.2021r. II OZ 218/21). Skarżący otrzymał też zawiadomienie o zakończeniu aktualizacji GEZ wraz z kopią nowej karty adresowej przy piśmie z dnia 10.02.2021r. Przedmiotem badania Sądu nie jest jednak czynność z 2020r., lecz czynność z 2013r. Należy zatem pamiętać, że tylko czynność z 2013r. była przedmiotem zaskarżenia i powyższe rozważania o jej wadliwości nie dotyczą czynności z 2020r. mocą której nowa karta adresowa została włączona do GEZ i których Sąd nie oceniał. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.