II SA/Kr 662/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10maja2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie : WSA Bogusław Wolas AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2004r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2000r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. Ż. kwotę 10 / dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Kr 662/00 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...].07.1999r , z prezentatą Urzędu Gminy w D. z dnia [...].07.1999r K. Z-S. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia z elementów betonowych o wysokości do 2 m działki [...] i [...], z załączeniem mapy przedstawiającej usytuowanie planowanego ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...].08.1999r Wójt Gminy D. , na postawie art.30 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w części dotyczącej budowy ogrodzenia od strony drogi gminnej nr [...] w S. , w sposób wskazany w postanowieniu, w terminie do dnia 30.10.1999r. Następnie, po złożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, organ decyzją z dnia [...]10.1999r , zgłosił sprzeciw w sprawie rozpoczęcia budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] w S. od strony drogi nr ew. [...] w granicy działek i orzekł o braku możliwości realizacji budowy ogrodzenia od strony drogi nr [...] , gdyż jest ona sprzeczna z ustaleniami generalnymi miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. Po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy , Wójt Gminy D. ponowną decyzją z dnia [...].12.1999r , wydaną na podstawie art.30 ust.2 i ust.3 pkt 4 , art.87 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r Prawo budowlane oraz art.104 kpa , zgłosił sprzeciw w sprawie rozpoczęcia budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] i [...] w S. od strony drogi nr [...] oraz od strony działki nr [...] stanowiącej dojazd do działek letniskowych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia przedmiotowych działek - od strony działki nr [...] i [...] , ponieważ realizacja może spowodować ograniczenia i utrudnienia w swobodnym korzystaniu z drogi przez jej użytkowników i zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że droga o nr ew. [...] jest drogą ogólnodostępną, dojazdową, natomiast działka nr ew. [...] jest dojazdem o szerokości 2 m do istniejących działek letniskowych. Budowa ogrodzenia może spowodować ograniczenia i utrudnienia w korzystaniu z drogi przez innych użytkowników. W odwołaniu K .Z-S. zarzuciła, że zgłoszenia dokonała pomyłkowo , gdyż w świetle art.30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego było ono zbędne oraz , że żadna z opisanych w decyzji dróg nie jest drogą publiczną w rozumieniu art.1 ustawy z dnia 21.03.1985r o drogach publicznych, a zatem budowa ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia. Zbędność zgłoszenia pozbawia organ administracji prawa wniesienia sprzeciwu. Odwołująca się podniosła nadto , że organ sprzeciw ten rozszerzył w stosunku do uprzednio wydanej decyzji , o budowę ogrodzenia od strony działki nr [...], mimo, że działka ta w ocenie organu nie jest drogą lecz dojazdem. Dlatego też zaskarżona decyzja narusza przepis art.30 ust.3 prawa budowlanego przez nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony działki nr [...] i [...]. Przepis ten dotyczy tylko budowy objętej obowiązkiem zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2000r znak : [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia odnośnie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie rozpoczęcia budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] w S. od strony działki nr [...] i nałożenia w tym zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę , orzekając o braku postaw do zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia tego obowiązku oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że droga nr [...] jest drogą ogólnodostępną relacji S.- D. , znajdującą się we władaniu Urzędu Gminy w D. .Działka nr [...] stanowi współwłasność 11 osób i stanowi dojazd do istniejących działek letniskowych. Przedstawiona lokalizacja budowy ogrodzenia spowoduje uciążliwości w korzystaniu z pasa drogowego. Zgodnie z art.30 ust.3 prawa budowlanego , właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może m.in. spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego, błędnie natomiast został wniesiony sprzeciw co do budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] , jako nie stanowiącej drogi publicznej ani drogi ogólnodostępnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję K. Z-S. zarzuciła , że narusza ona przepis art.30 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 prawa budowlanego przez przyjęcie , że na skarżącej ciążył obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] nie będącej drogą publiczną i, że organ uprawniony był do wniesienia sprzeciwu co do zamierzonej budowy i nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuciła również naruszenie art.107 § 1 i 3 kpa poprzez nie wskazanie materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przedmiotowa drogą nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych , gdyż nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg wymienionych w art.2 ustawy. Jest drogą wewnętrzną. Nadto zarzuciła , że z uzasadnienia decyzji obydwu organów nie wynika aby budowa przedmiotowego ogrodzenia była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis o liniach rozgraniczających zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się do dróg wewnętrznych. Wywody organów co do spowodowania przez budowę ogrodzenia ograniczeń i utrudnień w swobodnym korzystaniu z drogi i terenów sąsiednich przez ich użytkowników są ogólnikowe i niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona przeciwna podniosła nadto , że zgodnie z art. 30. ust. 1 prawa budowlanego , zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m . Następnie stwierdziła , że "zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje na fakt , że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z możliwością naruszenia ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. " , a także , że zachodzi obawa , że "realizacja ogrodzenia może spowodować ograniczenia i utrudnienia w swobodnym korzystaniu z drogi przez innych użytkowników". Zacytowała dalej przepis art.30 ust.3 prawa budowlanego , stanowiący , że organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Skoro w analizowanym przypadku budowa ogrodzenia od strony drogi [...] może naruszać ustalenia planu , to w myśl tego przepisu organ ma prawo /zgłaszając sprzeciw/ nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podał, że obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę został nałożony w celu dokonania oceny czy realizacja ogrodzenia nie narusza ustaleń planu. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Zgodnie z treścią art.28 prawa budowlanego z 1994r roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i art.30. Z treści art.29 prawa budowlanego , obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika , że pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa ogrodzeń. W myśl art.30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego , budowa ogrodzeń od strony dróg , ulic , placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z definicją zawartą w art.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Ulicą zaś jest droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W myśl art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem i z wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Wynika stąd, że aby dana droga była drogą publiczną muszą być spełnione dwa warunki : prawny - zaliczenie drogi w określonym trybie do jednej z kategorii dróg wymienionych w ustawie oraz techniczny - musi nadawać się do korzystania przez wszystkich zgodnie z jej przeznaczeniem. Według przepisu art.8 ustawy, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Ze sformułowania zawartego w przepisie art.30 ust, 1 pkt 2 prawa budowlanego : " budowa ogrodzeń od strony dróg , ulic , placów i innych miejsc publicznych" wynika , że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym . Dla jego zastosowania bez znaczenia jest , czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie czy spełnia ona kryterium " miejsca publicznego" , w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wystarczającym jest ustalenie , że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony drogi położonej na terenie zabudowy miast lub wsi, przeznaczonej do obsługi bezpośredniego otoczenia , czy też od strony drogi będącej wydzielonym pasem terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. W myśl przepisu art.30 ust.3 prawa budowlanego, organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu, ale jedynie w sytuacji, gdy jego budowa objęta jest obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować m.in. wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ I instancji przyjął , że budowa ogrodzenia może spowodować utrudnienia i ograniczenia w korzystaniu z drogi nr [...]. Organ II instancji podniósł nadto , że przedstawiona lokalizacja ogrodzenia spowoduje uciążliwości w korzystaniu z pasa drogowego. Nie wyjaśniono jednakże na czym utrudnienia te będą polegać. Sformułowanie użyte w omawianym przepisie : "organ może nałożyć /.../ obowiązek uzyskania pozwolenia /.../, jeżeli realizacja /.../ robót może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich." , nie może być odczytywane w oderwaniu od innych przepisów prawa budowlanego , w tym art.5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Skoro w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę organ bada, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, ale tylko w zakresie ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to w postępowaniu o nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie zamierzonej inwestycji, zakres oceny organu nie może być szerszy Dlatego też w przepisie art.30 ust.3 nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść zaprojektowana inwestycja, ale jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych innych osób. Istnienia tej przesłanki w niniejszej sprawie organy w ogóle nie wyjaśniły. Nadmienić należy , że w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony działki nr [...] stanowiącej "dojazd" nie zostało wydane postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia. Tak więc w tej części zgłoszenia , wobec upływu terminu do wniesienia sprzeciwu, organ nie mógł wydać decyzji w tym przedmiocie, a postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Mimo to, w decyzji z dnia [...].12.1999r, sprzeciw dotyczył również tej części ogrodzenia. Wspomnieć jeszcze należy , że organy obydwu instancji przy poprzednim rozstrzyganiu sprawy ustalając, że budowa przedmiotowego ogrodzenia narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , nie wskazały na czym naruszenie to polega. Nie wykazały przy tym , że cytowane ustalenia planu dotyczące symbolu [...] i [...] mają zastosowanie do spornych dróg w niniejszej sprawie. W aktach brak jest rysunku planu . Znajdująca się w aktach kserokopia fragmentu planu , nie wiadomo którego planu dotyczy. Dlatego też, w oparciu o powyższe, uznać należy, że zaskarżona decyzja nie określa przesłanek rozstrzygnięcia. Brak wyraźnych motywów rozstrzygnięcia powoduje, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art.7 i 104 § 3 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art.145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wcześniej wskazano, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy.