II SA/Kr 662/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi H.T. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 czerwca 2016 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. (znak:[...]) na podstawie art. 48 ust.1 u.p.b. nakazał H.T. rozbiórkę części budynku powstałej w wyniku nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w T. bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i [...] obręb [...], tj. wykonać rozbiórkę wiaty-altany, o konstrukcji drewnianej zamocowanej na stropie budynku gospodarczego o wysokości 3,50 m liczonej od poziomu stropu nad parterem budynku gospodarczego do kalenicy dachu wiaty-altany. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 4 kwietnia 2016r., (znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016, poz. 23, dalej: Kpa ) oraz art.80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: u.p.b.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że inwestor nadbudował przedmiotowy budynek gospodarczy w marcu 2014r., a zatem wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło w 2014r. Roboty budowlane wykonane przez inwestora polegały na nadbudowie budynku gospodarczego o wymiarach 5,50 m x 5,65 m poprzez budowę wiaty - altany na stropie przedmiotowego budynku. Konstrukcja wiaty została zamocowana w stropie. W ten sposób zwiększeniu uległa wysokość budynku gospodarczego i jego kubatura. Zgodnie z art. 28 u.p.b.: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b." Zatem na wykonanie przedmiotowej nadbudowy w postaci zadaszenia konieczne było uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę uprawniającym do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Następnie organ II instancji podniósł, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 6 października 2009 r. (znak: [...]) odmówiono H. i J.T. ustalenia warunków zabudowy dla drugiej kondygnacji budynku gospodarczo-garażowego położonego na działce o nr ewid. [...] obr. [...] w T. W uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazano, że "Parametry wskazane we wniosku są w każdym punkcie (wskaźnik zabudowy, szerokość, wysokość) przekroczone w stosunku do wskaźników zabudowy występujących w analizowanym obszarze ". W przypadku niezgodności danej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu terenu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 52 u.p.b.: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 49, art. 49b, art. 50a oraz art. 51." H.T. wyjaśniła, że zrealizowała wiatę stanowiącą samowolę budowlaną. Ponadto jest współwłaścicielem działki o nr ewid. [...]obr. [...]. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 43/14 LEX nr 1474194): "Nakaz określony w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p. b. w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. " Zatem, w ocenie organu odwoławczego, nakaz rozbiórki został nałożony zasadnie. Z decyzja tą nie zgodziła się skarżąca, uznając ją za krzywdzącą i sprzeczną z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: 1.naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 77 K.p.a. oraz ar t. 80 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego nienależyte rozpatrzenie, art. 100 § 1 K.p.a. w związku z art. 59 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewystąpienie do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (tj. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy), ewentualnie wezwanie do tego strony w wyznaczonym terminie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) poprzez uznanie, że zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym braku ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniając skargę, skarżąca podniosła, że w sprawie powinna zostać wydana nowa decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzją z dnia 6 października 2009r., na którą powoływał się organ administracyjny dotyczyła innego zamierzenia inwestycyjnego (obejmowała nadbudowę wcześniejszego przedsięwzięcia tj. budynku gospodarczego o piętro posiadające murowane ściany, podczas gdy przedmiotowa decyzja dotyczy inwestycji nadbudowy budynku gospodarczego o drewnianą konstrukcję nieposiadającą ścian będącą altanką – wiatą). W odpowiedzi na skargę MWINB w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie widząc podstaw do jej zmiany z powodu zarzutów podnoszonych w treści skargi. W dopowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest usprawiedliwiona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016, poz.290 ze zm.). Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane - co od zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust.1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48 ustawy, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, na postępowanie legalizacyjne składa się wstępna analiza czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki na danym obszarze obowiązuje) lub czy jest zgodny decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z kolei negatywna weryfikacja tych okoliczności skutkować musi wydaniem przez organ decyzji rozbiórkowej. Zarzuty skargi w znacznej części dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ww. ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja okazała się inwestycją bezwzględnie poddaną nakazowi rozbiórki bez postępowania naprawczego. Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo odwołał się do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 października 2016r., która zdaniem skarżącej dotyczyła innego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia 6 października 2009r. (znak: [...]), Prezydent Miasta T. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce [...] obr. [...] , polegającą na budowie budynku gospodarczo - garażowego już częściowo zrealizowanego na terenie tej działki. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o braku tożsamości pomiędzy inwestycją objętą ww. rozstrzygnięciem z dnia 6 października 2016r. a przedmiotem orzeczonej rozbiórki. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że "działka objęta postępowaniem zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz częściowo zrealizowanym budynkiem gospodarczo-garażowym. (...) Stwierdzono, że inwestor chce wykonać drugą kondygnację nad już częściowo zrealizowaną inwestycją". Prawidłowo zatem organ administracyjny uznał, że nadbudowa ww. budynku gospodarczego o wiatę zadaszoną nie może być legalizowana. Wskazać przy tym również należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Skoro w przedmiotowej sprawie organ administracyjny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla "budowy budynku gospodarczego już częściowo zrealizowanego na ternie działki nr [...]", to nie można przyjąć, że decyzja ta nie dotyczyła przedmiotowego objętego nakazem rozbiórki obiektu (wiaty zadaszonej) z tego powodu, że został on wybudowany z drewna. Z decyzji tej wynika, że inwestor chce wykonać drugą kondygnację nad już częściowo zrealizowaną inwestycją. Parametry wskazane wówczas we wniosku były w każdym punkcie (wskaźnik zabudowy, szerokość, wysokość) przekroczone w stosunku do wskaźników zabudowy występujących w analizowanym obszarze. Już wówczas wskaźnik zabudowy dla działki inwestycyjnej był prawie dwukrotnie wyższy, niż średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze. Zdaniem Sądu, podniesione przez autora zarzuty skargi są całkowicie bezpodstawne, bowiem organ administracyjny prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, a także poprawnie zastosował i zinterpretował stanowiące podstawę rozstrzygnięcia przepisy prawa budowlanego. Poza sporem jest, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego poprzez budowę drewnianej konstrukcji dachowej – "altany" o wysokości 3,50 m w kalenicy i wymiarach w rzucie 5,50 m x 5, 65 m, zamocowanej w stropie budynku. W ten sposób doszło do zwiększenia wysokości budynku gospodarczego (dotychczas parterowego) i jego kubatura. Nie jest także kwestionowana i ta okoliczność, że roboty budowlane wykonane zostały w marcu 2014r., a od marca 2014r. (kontrola w terenie udokumentowana w aktach sprawy) obiekt jest ukończony i funkcjonował nadal w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji tj. w dniu 4 kwietnia 2016 r. Jednocześnie podkreślić należy, naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w zakresie jego posadowienia na działce w granicy z sąsiednia nieruchomością na narusza § 12 ust.3 pkt.1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. z 2015r. poz.1422). Jedynym orzeczeniem jakie w takiej sytuacji mogły wydać organy orzekające był nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym względzie organy były związane treścią obowiązujących przepisów, nie działały przy tym w ramach własnego uznania. W konsekwencji nie sposób uwzględnić wniosków skarżącej, które pozostają w sprzeczności z treścią przepisów i interesem społecznym. Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Zarzuty skargi dotyczące merytorycznej oceny decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie mogły być rozpoznane w tym postępowaniu, bo wykraczały poza zakres przedmiotowej sprawy dotyczącej legalności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę. Brak było również podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, bowiem brak informacji, że skarżąca wystąpiła z nowym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wydanie decyzji nakazujących rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty poprzedziło ustalenie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Nie można też uznać, że ocena organów co do popełnienia przez skarżącą samowoli budowlanej nosi cechy dowolności (art. 80 K.p.a.). Ponadto organy - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - zawarły w decyzji podstawowe jej elementy, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne, wyjaśniając w szczególności zajęte w sprawie stanowisko oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast Sąd podziela argumentację organów obu instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.