II SA/Kr 662/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Zembrzyce na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 marca 2024 r., znak K.RUO.471.14.2024 w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych oddala skargę. II SA/Kr 662/24 UZASADNIENIE Dyrektor Zarząd Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r., znak: KR.ZUO.5.471.233.2020.MF, wydaną na podstawie art. 281 ust. 7 w związku z art. 281 ust, 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. póz. 1478 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. póz. 775), określił Gminie Zembrzyce opłatę podwyższoną za pobór wód podziemnych dla potrzeb Szkoły Podstawowej w Marcówce bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres III kwartału 2020 r. w wysokości 80 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że Gmina Zembrzyce nie uiściła opłaty w terminie 14 dni od doręczenia informacji ustalającej wysokość opłaty podwyższonej (27 listopada 2023 r.), stwierdził, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej (art. 189f k.p.a.), a także wyjaśnił, że wysokość opłaty stanowi 500% opłaty zmiennej ustalonej w formie informacji z dnia 4 września 2023 r. W odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji Gmina Zembrzyce zwróciła uwagę na uchylenie podstawy prawnej (art. 281 ust. 7 w związku z art. 281 ust. 1) oraz decyzję Starosty Suskiego z dnia 24 stycznia 2014 r., znak: WS.6341.9.18.2013.TJ, w której przytoczono art. 124 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 (odpowiednik art. 395 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r. - zwykłe korzystanie z wód). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 12 marca 2024 r., znak: K.RUO.471.14.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. póz. 775 z późn. zm.) w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 281 ust. 5 i art. 281 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. póz. 1478 z późn. zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyznał, że doszło do uchylenia przepisów (art. 13 pkt 21 i pkt 22 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry, Dz. U. z 2023 r. póz. 1963), jednakże zwrócił przy tym uwagę na obowiązującą regulację intertemporalną (art. 19). Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji Starosty Suskiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nie wskazano, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na pobór wód podziemnych z uwagi na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Ze względu na głębokość ujęcia wód 'podziemnych (studni wierconej) 40 m.p.p.t nie znalazł wówczas zastosowania art. 124 ust. 5 stanowiący o zwolnieniu na wykonanie urządzeń do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód dla ujęć o głębokości do 30 m. Brak jest również nawiązania do art. 36 określającego definicję zwykłego korzystania z wód przez właściciela. W miejsce art. 124 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. wprowadzono art. 395 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r., który określa nowy warunek zwolnienia z obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego ("na potrzeby zwykłego korzystania z wód"). Strona, także na etapie realizowanych przez MWIOŚ kontroli w 2020 r. (2017-2020) i kontroli w 2023 r. (2020-2023), była bierna, albowiem nie przedstawiła żadnych faktów i argumentów wskazujących na zwykłe korzystanie z wód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (poza powołaniem się na posiadane pozwolenie wodnoprawne, które o takim właśnie poborze wcale nie przesądza). Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę na niedostatki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które nie wyjaśniało w dostateczny sposób, dlaczego strona powinna legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym na dokonywany przez nią pobór wód podziemnych. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Zembrzyce, wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie z urzędu wszelkich koniecznych czynności w sprawie, podjęcie próby przerzucenia ciężaru udowodnienia okoliczności istotnych dla sprawy na stronę; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia w jakimkolwiek zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, a 3) tym samym niczym nieuzasadnioną wbrew istniejącym faktom błędną subsumcję materiału dowodowego; 3) art. 33, art 35, art. 272, art. 273, art. 281, art. 389 i art. 395 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r. przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie; 4) art. 124 ust. 8 ustawy Prawa wodnego z 2001 r. przez niewłaściwą wykładnię. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. póz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2024 r. póz. 935), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dające Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem. Na wstępie rozważań, w związku z zarzutami strony skarżącej, wskazać należy, że w dacie wydania przywoływanej decyzji Starosty Suskiego z dnia 24 stycznia 2014 r., stosownie do art.36 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2012.145 t.j.- wersja od: 7 marca 2013 r. do 20 czerwca 2014 r.) właścicielowi gruntu przysługiwało prawo do zwykłego korzystania z wody powierzchniowej lub wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, z tym, że prawo to nie stanowiło prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. 3 W myśl ust.2 i ust.3 pkt 2) tego przepisu zwykłe korzystanie z wód miało służyć zaspokojeniu potrzeb własnego .gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z tym, że ilość pobranej wody powierzchniowej lub podziemnej nie mogła być większa niż 5 m3 na dobę. Jak stanowił art.37 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne szczególnym korzystaniem z wód było korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności pobór wód powierzchniowych lub podziemnych. Zgodnie zaś z art. 122 ust.1 pkt 1) ustawy, jeżeli ustawa nie stanowiła inaczej, pozwolenie wodnoprawne było wymagane na szczególne korzystanie z wód. Przepis art. 124 pkt 8) ustawy wprowadził odstępstwo od tej reguły stanowiąc, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na pobór wód powierzchniowych lub podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Z powyższego wynika zatem, że w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni na gruncie Gminy Zembrzyce na pobór wody na potrzeby szkoły w Marcówce - korzystanie z wody nie miało charakteru zwykłego korzystania z wody i było korzystaniem szczególnym, ale zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód jako nieprzekraczające 5 m3 na dobę. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz, 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. W przepisach Prawa % wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i • sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy) i obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, a także wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Zwykłe korzystanie z wód nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego (art. 395 pkt 7 Prawa wodnego). W świetle cytowanych przepisów pobór wody ze studni znajdującej się na gruncie własności Gminy Zembrzyce na potrzeby Szkoły Podstawowej w Marcówce nie może być uznany za zwykłe korzystanie z wody, gdyż woda ta nie służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z cytowanych przepisów wynika bowiem, że jeżeli z wody będzie korzystał nawet jej właściciel, ale w innych celach niż zaspokojenie potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego, to nie będzie to już zwykłe korzystanie z wód. W Prawie wodnym nie zdefiniowano pojęcia gospodarstwa domowego. Ustalając zakres znaczeniowy tego pojęcia, posiłkowo można jednak sięgnąć do innych aktów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w których taka definicja się znajduje. Jednym z nich jest ustawa z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023 r. póz. 1335). W jej art. 4 wskazuje się, że: "Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Do .członków gospodarstwa domowego nie wlicza się osób przebywających w instytucjach, o których mowa w art. 2 ust. 3". Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek przemawiających za odmiennym 5 ustalaniem znaczenia gospodarstwa domowego na potrzeby zwykłego korzystania z wód (por. Gruszecki Krzysztof, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, opublikowano: WKP 2024). Uznać zatem należy, że prawo do zwykłego korzystania z wód będzie przysługiwało właścicielowi oraz wszystkim osobom prowadzącym wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe pod jednym adresem. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że według ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przedmiotowa studnia została wykonana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, pobór wody z tej studni nie był zwykłym korzystaniem z wód podziemnych, ale na pobór taki nie było wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne pobór wody z przedmiotowej studni na potrzeby szkoły podstawowej nadal nie stanowił zwykłego korzystania z wód podziemnych, ale od dnia 1 stycznia 2018 r. na pobór wody ze studni wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Jak się wydaje, strona skarżąca stoi na stanowisku, że skoro w dacie rozpoczęcia poboru wody ze studni nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne, to mimo zmiany stanu prawnego nie jest zobowiązana do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z tej studni. Stanowisko to jest błędne. Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95 OSNAP 1996/8 /107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt l OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 408/18). W badanej sprawie tym zdarzeniem; prawnym jest pobór wód podziemnych od dnia 1 stycznia 2018 r. Podkreślić również należy, że przepisy nowego Prawa wodnego nie mają charakteru retroaktywnego. Zasady nią wprowadzone mają bowiem zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po dniu jej wejścia w życie. Stosownie do art.35 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Jak wynika z art.35 ust.3 pkt 1) ustawy usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W myśl art.268 ust.1 pkt 1) ustawy za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Przepis z art. 13 pkt 21 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz.U.2023.1963) zmienił z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez uchylenie przepisu art.280 pkt 1 ustawy zmienianej. Z kolei w przepisie art. 19 ustawy nowelizującej, stanowiącym przepis przejściowy, określono że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r. w sprawie opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, należnej i nieuiszczonej do dnia 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Za korzystanie z usług wodnych, o którym mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, do dnia 1 stycznia 2024 r. ponosi się opłatę podwyższoną na zasadach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 13 w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że pomimo uchylenia przepisu art. 280 pkt 1 z dniem 1 stycznia 2024 r., jeżeli postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2024 r. (jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie), to jest ona rozstrzygana na podstawie art.280 pkt 1 oraz art.281 ust.1 ustawy Prawo wodne w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji. Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit.a) ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1963) opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie zaś do art. 281 ust.1 ustawy w brzmieniu sprzed tej nowelizacji wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku -«- dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z kolei art.274 pkt 2) w/w ustawy określa górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Skoro zatem - jak już wyżej zostało powiedziane - strona skarżąca pobierała wody podziemne w okresie III kwartału 2020r. nie dysponując w tym czasie aktualnym wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym, to zobowiązana jest ona do poniesienia zwiększonej opłaty za pobór wód podziemnych w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Wymiar opłaty wynosił w badanym okresie 16 zł, zatem pięciokrotność tej kwoty stanowi 80 zł i taka też kwota opłaty podwyższonej została określona w zaskarżonych decyzjach. Zaznaczyć też należy, że strona skarżąca samej wysokości opłaty nie kwestionowała, uznając iż opłata jest nienależna co do zasady,. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że korzystanie z wód na potrzeby szkoły (Szkoły Podstawowej w Marcówce) nie jest tożsamym ze zwykłym korzystaniem z wód na zaspokojenie potrzeb własnego gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 33 ust 3 Prawa wodnego (o czym była już wyżej mowa). Rozwijając jeszcze ten temat pojęcie własnego gospodarstwa należy rozumieć w ujęciu systemowym nie tylko jako gospodarstwo nastawione na zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale także jako ukierunkowane na zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane (por. wyrok NSA z 14.02.2023r. sygn. akt III OSK 1839/21). W świetle powyższego rację ma organ, który wskazuje, że pobór wody dla potrzeb szkoły nie mieści się w definicji zwykłego korzystania z wód, nie wymagającego w świetle aktualnych przepisów Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego. Woda bowiem nie jest pobierana na zaspokojenie osobistych potrzeb właściciela gruntu ani gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę za jego zgodą, lecz na potrzeby szkoły jako instytucji, w związku z jej funkcjonowaniem - co było również przedmiotem ustaleń organu. Zatem nie znajduje w sprawie również uzasadnienia zarzut niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, albowiem organ w sposób należyty ustalił relewantne dla sprawy fakty i odniósł je do właściwych przepisów prawa materialnego, o czym szczegółowo była mowa wyżej. Podobne stanowisko zajął Sąd w wyroku z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Kr 681/24. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a*skargę oddalił.