II SA/Kr 663/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. II SA/Kr 663/09 UZASADNIENIE Decyzją PINB w G. z [...] XII 2004 roku, znak: [...] , wydaną na podstawie art.48 ust.1 w zw. z art. 48 ust.4, art.80 ust. 2 pkt 1 i art.83 ust.1 ustawy z 7 VII 1994 r. , Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zmianami) oraz art. 104 kpa nakazano R.W. będącej inwestorem rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę garażu o konstrukcji stalowej o wymiarach 3,02m X 6,10m na działce w 1 położonej przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że R.W. w sierpniu 2000 roku na wspomnianej działce wybudowała garaż o wymiarach 3,02 X 6,1 Om i wysokości 2,30m. Garaż jest postawiony na płytach chodnikowych. Konstrukcja garażu: dach -profil zamknięty 80mm X 40 m; ściany - profil zamknięty 40mm X 30 mm; dach pokryty blachą falistą, ściany o pokryciu z blachy. Garaż usytuowany jest na linii ogrodzenia od strony działki użytkowanej przez S. i K.G. . Przedstawiony garaż wybudowany został w miejscu poprzednio istniejącego garażu o konstrukcji drewnianej. Poprzedni garaż był krótszy o około 60cm i szerszy o 17cm, był on przykryty dachem dwuspadowym. Na budowę tego garażu R.W. nie posiada pozwolenia na budowę. Ponieważ strona utrzymywała, że jedynie przeprowadziła remont przedmiotowego garażu, co zgłosiła w Starostwie Powiatowym w G. , dokonano ustaleń (spisanych w protokole z 16 XII 2004r.), z których wynika, że zgłoszenie remontu garażu blaszaka na działce w 1 przy ul. K. w G. dokonane przez R.W. pismem z dnia 22 V 2000r dotyczyło garażu usytuowanego jako trzeci od granicy z działką w 2 , a więc nie dotyczyło garażu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Organ, nie zgodził się ze stwierdzeniem R.W. , iż dokonała remontu przedmiotowego garażu, gdyż przeprowadzone roboty budowlane nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale były związane z budową nowego obiektu budowlanego w miejscu poprzednio istniejącego, przy czym poprzedni garaż miał inna konstrukcję, inne wymiary, niż wybudowany w jego miejscu nowy garaż. Wykonane roboty budowlane związane były z budową nowego, tymczasowego obiektu budowlanego, nie połączonego trwale z gruntem, przeznaczonego do użytkowania przez okres dłuższy niż 120 dni. W myśl art.29 prawa budowlanego na budowę tego rodzaju obiektu należało uzyskać pozwolenie. W toku wcześniejszego postępowania 20 IX 2000 roku wydana została przez PINB decyzja nakazująca R.W. rozbiórkę przedmiotowego garażu; decyzja ta została uchylona przez WINB w K. [...] XII 2004, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W trakcie tego postępowania stwierdzono, iż budowa przedmiotowego garażu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, toteż postanowieniem z dnia [...] VII 2004 r. nakazano R.W. przedstawić w terminie do 30 IX 2004 roku dokumenty, a to: 1) zaświadczenie Burmistrza m. G. o zgodności garażu wybudowanego bez pozwolenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) 4 egzemplarze projektu budowlanego garażu sporządzonego przez właściwego projektanta wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3)oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożyła jedynie oświadczenie o posiadanym prawie własności. Wobec tego niedopełnienia w terminie obowiązków nałożonych wspomnianym postanowieniem, zastosowano art.48 ust.4 w zw. z art.48 ust.1 prawa budowlanego i orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od tej decyzji R.W. podniosła, iż w terminie wskazanym przez organ (t.j. 14 IX 2004 roku) przedłożyła zaświadczenie Burmistrza m. G. o zgodności przedmiotowego garażu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast żądanego projektu budowlanego garażu wraz z uzgodnieniami nie przedstawiła, gdyż garaż został wybudowany pod koniec lat 60-tych i wówczas obowiązujące przepisy prawne nie przewidywały obowiązku uzupełniania projektu. Odwołująca twierdzi, że sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym jest twierdzenie, że zgłosiła remont innego, niż przedmiotowy garaż, gdyż wszelkie wątpliwości co do tożsamości garażu zostały wyjaśnione w PINB w G. z Inspektorem J. A. w dniu doręczenia przez nią pisma z 29 VI 2000 roku oraz powtórnie wyjaśnione w dniu 30 XI 2004 roku. Twierdzi także, że nie zna treści protokołu z 16 XII 2004 roku, na który powołuje się decyzja; uważa jednak, że treść tego protokołu zawiera bezpodstawne i tendencyjne stwierdzenia sąsiadów, G. Podnosi, że ponad 20-letni garaż blaszany był w dużym stopniu zużyty, zbutwiały i skorodowany, co zagrażało użytkownikom, i dlatego przeprowadziła jego remont, o czym zawiadomiła 22 V 2000 roku Starostwo Powiatowe w G. Skoro mimo upływu 30 dni nie wniesiono sprzeciwu, przedmiotowy garaż wyremontowała. Remont polegał na wymianie słupków drewnianych na profile stalowe gorącowalne, wymianie elewacji na nową, zmianie pokrycia dachowego na blaszane ze spadkiem w kierunku posesji odwołującej się. W ogólnym zarysie wymiary powierzchni użytkowej garażu nie uległy zmianie, jedynie uległ on lekkiemu zwężeniu w stronę działki R.W. oraz niewielkiemu przedłużeniu. W wyniku remontu podniesiona została estetyka garażu, co nie jest bez znaczenia, gdyż znajduje się on w pierzei ulicy. Strona uważa, że nie dokonała przebudowy a remontu, dlatego żadnego pozwolenia na budowę nie potrzebowała. Wskazuje na to treść orzecznictwa NSA, a zwłaszcza cytowane w odwołaniu orzeczenie NSA z 12 IV 2002 roku (SA /Rz 1953/2000). Zdaniem R.W. w toku postępowania zostały też naruszone przepisy proceduralne, a mianowicie art. 7 i 9 kpa. Podnosi, że jest osobą 80-letnią, emerytowaną nauczycielką, utrzymuje się jedynie z emerytury i nie stać jej na zapłacenie opłaty legalizacyjnej, która w tym przypadku przekracza kilkakrotnie wartość wspomnianego garażu. Wnosi zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] II 2009 roku, wydaną na podstawie art.138§1 pkt.1 w zw. z art. 104 kpa oraz art.80 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego z 7 VII 1994r (Dz.U. 2006 r. , Nr.156, poz. 1118 ze zmianami) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Na roboty budowlane związane z przedmiotowym garażem konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ dał R.W. możliwość legalizacji garażu, inwestorka jednakże w zakreślonym terminie nie przedłożyła stosownych dokumentów, zatem z tej możliwości nie skorzystała. Nie sposób zgodzić się z argumentacją strony co do remontu, gdyż zmieniły się parametry garażu, a zatem inwestycji tej nie można traktować jedynie w kategorii remontu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.W. zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.3 pkt 8, art. 29 ust.2 pkt 1 prawa budowlanego z 7 VII 1994 roku, a także niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7 i 9 kpa. Wnosi zatem o uchylenie decyzji i zasadzenie kosztów według norm przepisanych. Podnosi, że w sierpniu 2000 roku przeprowadziła remont garażu - blaszaka, który znajdował się w bardzo złym stanie technicznym. Remont został zgłoszony Starostwu Powiatowemu w G. , a polegał on na wymianie słupków drewnianych na profile stalowe gorącowalne, wymianie elewacji na nową, wymianie poszycia dachowego na blaszane ze spadem w kierunku jej posesji. Organ administracyjny w toku postępowania nieprecyzyjnie wyraził okoliczności faktyczne, kierując się głównie wadliwym protokołem oględzin (do którego złożyła z resztą zastrzeżenia) oraz bezpodstawnymi skargami i wnioskami sąsiadów R.W. , którzy przez cały czas starali się uniemożliwić jej remont własnego garażu. Po wezwaniu organu przedłożyła część dokumentów, w tym oświadczenie z 17 IX 2004 roku oraz pismo UM w G. z 14 IX 2004 roku. Nie przedstawiła jedynie projektu budowlanego garażu, gdyż w czasach, gdy garaż był budowany takiego wymogu nie było. Skarżąca uważa, że przeprowadziła remont, a prace, które wykonała miały na celu przywrócenie pierwotnego poziomu technicznego (więc przede wszystkim stanu technicznego, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu osób korzystających z garażu) i jego pierwotnej zdolności użytkowej (czyli faktycznej funkcji jaką powinien spełniać garaż). Wykonano jedynie prace remontowe, dzięki, którym możliwe stało się dalsze korzystanie z garażu, z pewnością jednak nie były to prace, które oznaczałyby przebudowę i jako takie wymagałyby wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonując w dniu 22 V 2000 roku zgłoszenia remontu garażu informowała organ, iż wygląd zewnętrzny garażu ulegnie zmianie (ze względu na materiały i współczesną technologię) jednakże w przewidzianym prawem terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia nie otrzymała żadnego sprzeciwu, co zgodnie z treścią art.30 ust.5 prawa budowlanego upoważniło skarżącą do rozpoczęcia remontu. Dodaje, że organ wezwał ją 20 VI 2000 roku. do uzupełnienia złożonego zgłoszenia poprzez dostarczenie rozmaitych dokumentów, które przedłożyła jako załącznik do pisma z 29 VI 2000 roku. Jednym z tych dokumentów był opis prac remontowych; zatem gdyby organ stwierdził, że praca ta przekracza zakres remontu to powinien wnieść od nich sprzeciw, a tego nie uczynił. Skarżąca działała zatem w zaufaniu do organów administracji publicznej i z tej przyczyny nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań i nieprawidłowego ich funkcjonowania. Uważa zatem, że organy naruszyły art.7, 8 i 9 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumenty, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art.3§1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że już na etapie wcześniejszego postępowania wyjaśniono kwestię, iż doszło do przebudowy a nie remontu przedmiotowego garażu. Poprzedni garaż miał inną konstrukcję i gabaryty niż wybudowany w jego miejscu (dowód-protokół oględzin z dnia 7 IX 2000 roku,, k.[...] akt administracyjnych), co przyznała sama skarżąca oświadczając "poprzedni garaż był krótszy o około 60cm i szerszy o 17cm i był pokryty dachem dwuspadowym". Zostało to zaznaczone również w szkicu do protokołu (k. [...] akt) oraz wyraźnie uwidocznione na zdjęciu ([...]). A zatem zmienione zostały długość, szerokość oraz konstrukcja garażu. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, iż doszło do przebudowy garażu, a nie remontu, który miałby miejsce jedynie wówczas, gdyby wymieniono substancję materiałową bez zmiany wspomnianych parametrów konstrukcyjnych. Uchylenie przez WINB decyzji PINB w G. z 20 IX 2000 roku nie oznaczało, iż organ rozpoznając odwołanie uznał przeprowadzone prace budowlane za remont, a nie przebudowę, ale wyraźnie zmierzało do legalizacji przebudowy dokonanej bez pozwolenia budowlanego. Zwrócił uwagę na to wyraźnie organ II instancji powołując się na zmianę prawa budowlanego, która weszła w życie 11 VII 2003r. i obligując organ l instancji do ponownego rozpoznania sprawy "z uwagi na zmieniony stan prawny" Stan prawny bowiem w kwestii przebudowy obiektu nie uległ w tym przypadku zmianie. Temu służyć miało nałożenie na inwestorkę obowiązku przedłożenia m.in. projektu budowlanego, którego nie dopełniła, gdyż jak sama przyznała w odwołaniu a także protokole rozprawy przed WSA w Krakowie w dniu 17 IX 2009 roku nie stać ją było na opłatę legalizacyjną, która miała wynieść około 50 tyś. złotych. Argumenty skarżącej, iż dokonała zgłoszenia remontu garażu, a Starosta Powiatowy w G. się temu nie sprzeciwiał, czym wprowadził ją w błąd, nie zasługują na uwzględnienie. Istotnie w zgłoszeniu z 22 V 2000r informowała, że "wygląd zewnętrzny garażu ulegnie lub może ulec zmianie", jednakże nie informowała o tym, że zmianie ulegnie konstrukcja garażu (długość, szerokość, dach). Przez wygląd zewnętrzny budowli rozumie się potocznie jej estetykę (np. kolor ścian, dachu) a nie kształt budowli (jej bryłę). Dokument na stronie [...] akt administracyjnych zawierający "opis planowanych prac budowlanych" mówi wprawdzie o "podniesieniu i przedłużeniu garażu do wyrównania z sąsiednim (zaznaczone na mapie)", ale owa mapa (k.[...] akt administracyjnych) wyraźnie pokazuje, iż chodzi o trzeci od strony działki państwa G. garaż, który dzięki przedłużeniu zrówna się długością z garażem drugim -środkowym. Przedmiotowy garaż, jak wynika z mapy sytuacyjnej sporządzonej do celów projektowych był pierwotnie dłuższy od pozostałych i nie wymagał wyrównania do nich. Protokół spisany 16 XII 2004 roku (k.[...] akt administracyjnych), na który powołano się w decyzji organu l instancji zawiera wyjaśnienie p. R.H. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. , który na pytanie inspektora nadzoru budowlanego PINB w G. odpowiedział, że "zgłoszenie dotyczyło garażu usytuowanego jako trzeci od granicy z działką 2 . Powyższe wynika z dokumentów uzupełniających złożonych przez inwestora w dniu 29 VI 2000r". Potwierdzono to również w piśmie z dnia 21 IV 2005 r. (k. [...] akt odwoławczych) gdzie wyjaśniono powody, dla których organ nie wniósł sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia. Należy zatem stwierdzić, że na prace budowlane przy przedmiotowym garażu skarżąca nie dokonała zgłoszenia remontu a zatem słusznie organy uznały, że doszło do przebudowy tego garażu bez koniecznego pozwolenia na budowę. Skutkuje to zastosowaniem art.48 ust.1 prawa budowlanego, czyli rozbiórką garażu wybudowanego bez zezwolenia, po bezskutecznej próbie legalizacji wynikającej z treści art.48 ust 2 i 3 tejże ustawy. Art. 48 ust.4 prawa budowlanego stwierdza bowiem wyraźnie, iż w wypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie, obowiązków o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust.1. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku oddalając skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art.151 ustawy z 30 VIII 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zmianami).