II SA/Kr 663/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] – D.J. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o odszkodowanie skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania o przyznanie odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1301 ha, obr. [...] (mały) jedn. ewid. [...] stanowiącej współwłasność F. M. w udziale [...] części objętej wykazem hipotecznym Iwh 22 b. gm. kat. W. cd. KW [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Przychodni Lekarskiej PDOKP przy ul. R. i ul. O. decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...]. Orzekając w w/w sposób organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1301 ha, obr. [...] (mały) jedn. ewid. [...] (obejmujące zarówno odszkodowanie za grunt jak i odszkodowanie za składniki majątkowe) zostało ustalone w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 10 listopada 1980 r. nr [...], która stała się ostateczna z dniem 23 grudnia 1980 r., w związku z czym ponowne orzekanie w sprawie odszkodowania za w/w nieruchomość stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata (rzeczy osądzonej). Od decyzji tej odwołanie wniósł J. M. podnosząc, iż "decyzja o wywłaszczeniu działki nr [...] przy ul. R. zapadła w 1980 roku z uwagi na konieczność rozpoczęcia budowy przychodni, gdyż w przeciwnym razie kończyła się decyzja lokalizacyjna. Jednocześnie z tym wywłaszczeniem trwały poszukiwania odpowiedniej działki na terenie [...], jako zamiennej za wywłaszczoną, na którą mogłoby zostać przeniesione przedsiębiorstwo transportowe mojego ojca, które stanowiło źródło utrzymania. Działka taka została znaleziona przy ul. C., ale wobec faktu, że miała nie uregulowany stan prawno geodezyjny została wskazana mojemu ojcu przez Geodetę Urzędu Dzielnicowego, do zajęcia pod przebudowę naszej bazy. Zostały wskazane granice do ogrodzenia i z dużymi trudnościami formalnymi została wydana przez Wydział Architektury decyzja lokalizacyjna z zaznaczeniem, że jest to działka zamienna. (...) urząd zobowiązał się do uregulowania stanu prawnego działki i wydania odpowiedniej decyzji o przyznaniu tej nieruchomości jako zamiennej. Taka decyzja miała zawierać też rozliczenia finansowe związane z przyznaniem odszkodowania za wywłaszczoną działkę i przydzieloną przy ul. C., jako zamienną. Decyzja taka jednak, jak dobrze pamiętam pomimo licznych interwencji Krakowskiej Dyrekcji Inwestycji, nie została wydana, jak również nie zostało wypłacone mojemu ojcu odszkodowanie za wywłaszczenie. Następnie Dyrekcja Inwestycji uległa likwidacji i nikt już tym tematem się nie zajmował. Obecnie skoro została zabrana mnie działka przy ul. C., pod budowę ulicy, to oczywistą jest rzeczą wypłata należnego mi odszkodowania wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, przy czym bez znaczenia jest to, iż wydana była w 1980 r." Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 17 marca 2015 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 1 Prezydenta Miasta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowania odwoławczego kwestia odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1301 ha, obr. [...] (mały) jedn. ewid. [...], stanowiącej współwłasność F. M. w udziale 24/64 części, objętej wykazem hipotecznym Iwh 22 b. gm. kat. Warszawskie cd. KW [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Przychodni Lekarskiej PDOKP przy ul. R. i ul. O. decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...]. W związku z treścią złożonego w dniu 11 marca 2013 r. przez J. M. wniosku, wyjaśnieniami strony zawartymi w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r., w treści którego wnioskodawca "podtrzymał treść pisma z 11 III 2013 " oraz wskazał, iż jego "Ojciec nie otrzymał odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się przy ul R. w K." oraz w związku z brakiem zajęcia przez wnioskodawcę jednoznacznego stanowiska w zakresie sprecyzowania wniosku - czy dotyczy on ponownego ustalenia odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się uprzednio na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], czy też wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w wyżej powołanej decyzji z dnia 10 listopada 1980 r. (pismo Urzędu Miasta z dnia 31 października 2013 r., akta organu I instancji, karta akt - 95) - organ I instancji prawidłowo przedmiotem decyzji nr 1 uczynił kwestię rozpoznania wniosku strony dotyczącego ponownego ustalenia odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości i w tym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy doszło do ustalenia tego odszkodowania. Natomiast kwestię wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości organ I instancji uczynił przedmiotem decyzji nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...]. Przypomniano, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...] przyznano m.in. F. M. odszkodowanie (obejmujące zarówno grunt jak i składniki budowlane) w wysokości 177 422 zł. Prawomocność tej decyzji stwierdzono w dniu 23 grudnia 1980 r. Nie może budzić wątpliwości zarówno tożsamość podmiotowa sprawy (J. M. obok A. M. i K. J. jest następcą prawnym poprzedniego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości – F. M.), jak i tożsamość przedmiotowa sprawy (przedmiotem obydwu postępowań jest działka nr [...] o pow. 0,1301 ha, obr. [...] (mały) jedn. ewid. [...]). Chodzi o niniejsze postępowanie oraz postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...]. Nie ulega również wątpliwości, iż zarówno przepisy zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (na podstawie której przepisów wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...]) i art. 128 ustawy obowiązującej obecnie, sprowadzają się w głównej mierze do tego samego celu, którym jest nałożenie na właściwe organy administracyjne obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości, czemu odpowiada jednocześnie prawo owego właściciela do otrzymania wspomnianego odszkodowania. W związku z powyższym niezbędne jest wskazanie, iż wydanie ponownej decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w zakresie objętym niniejszym postępowaniem za składniki majątkowe znajdujące się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1301 ha, obr. [...] (mały) jedn. ewid. [...] stanowiącej współwłasność F. M. w udziale 24/64 części objętej wykazem hipotecznym Iwh 22 b. gm. kat. W. cd. KW [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Przychodni Lekarskiej PDOKP przy ul. R. i ul. O. decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...], bez uprzedniego pozbawienia orzeczenia w sprawie ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość mocy obowiązującej i wyeliminowania z obrotu prawnego, oznaczałoby, iż byłaby ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Pozbawienie zaś tejże decyzji mocy obowiązującej mogłoby nastąpić jedynie poprzez zastosowanie jednego z dopuszczonych przez kpa nadzwyczajnych trybów postępowania, a więc: wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją bądź postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wydana w tym postępowaniu ponowna decyzja merytoryczna naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i poprzez wzgląd na regulację art. 156 § 1 pkt 3 kpa, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr 1 Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] jako prawidłową. Odnosząc się z kolei do podniesionych w treści odwołania zarzutów dotyczących "wydania odpowiedniej decyzji o przyznaniu tej nieruchomości (położonej przy ul. C.) jako zamiennej" wskazano, iż jak to wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów roszczenie z tytułu wywłaszczenia omawianej nieruchomości zaspokojone zostało poprzez ustalenie odszkodowania pieniężnego decyzją z dnia 10 listopada 1980 r. nr [...], zaś zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy potwierdza fakt, iż zamiarem organu dokonującego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele budowy Przychodni Lekarskiej PDOKP przy ul. R. i ul. O. nie było zaspokojenie roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia w innej formie jak tylko poprzez przyznanie odszkodowania w formie pieniężnej. Zgodnie z ustaleniami Sądu Rejowego dla Krakowa [...] w Krakowie, które były podstawą wydanego przez ten sąd w dniu 28 czerwca 2011 r. postanowienia sygn. akt [...] "po wywłaszczeniu nieruchomości położonej przy ulicy R. w K. wywłaszczony F. M. na własną rękę czynił starania o przyznanie lokalizacji zastępczej, którą wskazano mu przy ul. C., zaś decyzją z dnia 30 kwietnia 1982 r. Urząd Dzielnicowy [...] udzielił Panu J. M. oraz jego ojcu zezwolenia na wybudowanie na wskazanej nieruchomości trzech prowizorycznych garaży, z założeniem jednak, iż jest to lokalizacja tymczasowa do końca 1990 r. zaś same garaże, z uwagi na tymczasowy charakter zezwolenia mają zostać wykonane z łatwo rozbieralnych materiałów". Mając na uwadze powyższe brak jest zatem obecnie podstaw do potwierdzenia słuszności stanowiska odwołującego, iż kwesta odszkodowania miała być przedmiotem kolejnej decyzji, którą w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ojcu wnioskodawcy miała zostać przyznana jako nieruchomość zamienna nieruchomość położona przy ulicy C. w K. oraz, iż miało nastąpić "przeliczenie kwoty odszkodowania za składniki budowlane z uwzględnieniem ich przeniesienia na nowe miejsce." Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy prawa, a zwłaszcza art. 105 § 1 k.p.a. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Prezydent Miasta, uznając ostateczność decyzji o wywłaszczeniu powinien był przed wydaniem zaskarżanego orzeczenia ustalić, czy przez zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, na rzecz F. M., została dokonana wypłata lub też, czy należność została przekazana do depozytu sądowego. Z treści bowiem wydanego orzeczenia taka informacja nie wynika. Przyjmując jednak stan faktyczny uznany przez Wojewodę, a wynikający z pism J. M., to jego ojciec F. M. miał otrzymać tzw. nieruchomość zamienną przewidzianą art.10 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy z 12 marca 1958 roku. Nieruchomość taka została wskazana w terenie przez właściwy Urząd i wydano odpowiednie dokumenty lokalizacyjne na przebudowę (budowę) obiektów gospodarczych likwidowanych na nieruchomości przewidzianej pod inwestycję przy ul. O.. Ponieważ z istniejącej dokumentacji wynika, iż wskazana, jako nieruchomość zamienna, działka przy ul. C. nie miała uregulowanego stanu geodezyjno - hipotecznego, to kwestia rozliczenia finansowego mogła zostać odroczona do czasu wydzielenia odrębnego numeru dla tej przydzielonej działki i wydania decyzji o jej przyznaniu na własność lub w użytkowanie wieczyste, jak to było wówczas stosowane w praktyce. Regulacja ta przedłużała się jednak w czasie, gdyż Pan M. przeniósł swoje obiekty na wskazaną działkę opróżniając tym samym teren pod budowę Przychodni Lekarskiej PDOKP, której realizacja była już tak zagrożona, że każda zwłoka w rozpoczęciu robót groziła wygaśnięciem ważności lokalizacji i związanym z tym bardzo wysokimi kosztami. Trudno jest dzisiaj określić dalszy przebieg działań związanych z uregulowaniem sprawy odszkodowania, ale istotny wpływ na ta sprawę mogła mieć śmierć uprawnionego tj. F. M., a następnie likwidacja Dyrekcji Inwestycji wraz ze wszystkimi jej oddziałami, a zatem i Oddziałem IV, który był, jako inwestor zobowiązany do nadzoru nad prawidłowością tychże działań. W przypadku nieistnienia potwierdzenia dokonanej wypłaty odszkodowania na rzecz F. M. lub jego następców prawnych w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to w następującej po niej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości istniał odpowiedni przepis tą kwestię regulujący - art. 55. W sytuacji, kiedy i pod rządem obowiązywania tych przepisów wypłata odszkodowania nie nastąpiła i nie dokonano też żadnej innej regulacji mającej na celu uporządkowanie istniejącego stanu sprawy, to następna ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, reguluje to w przepisie art. 132. Ten przepis jest nadal aktualny w przypadku obecnego rozstrzygania niniejszej sprawy i będzie miał zastosowanie. Jest także obowiązujący w kwestii rozstrzygania w zakresie prawa skarżącego do nieruchomości zamiennej i związanych z tym rozliczeń z uwagi na to, iż jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości w księdze wieczystej figuruje Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a zatem ponowne orzekanie w tej sprawie nie jest możliwe, a postępowanie podlega umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście powyższych przepisów należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...], którą przyznano m.in. F. M. odszkodowanie (obejmujące zarówno grunt jak i składniki budowlane) w wysokości 177 422 zł. Prawomocność tej decyzji stwierdzono w dniu 23 grudnia 1980 r. Sprawa zakończona tą decyzją jest tożsama ze sprawą niniejszą zarówno pod względem przedmiotowym - orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczenie udziału 24/64 we współwłasności działki nr [...] o pow. 0,1301 ha, obr. [...] (mały) jedn. ewid. [...]), jak i pod względem podmiotowym (J. M. obok A. M. i K. J. jest następcą prawnym poprzedniego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości – F. M.). Oznacza to, że sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotowy udział w nieruchomości została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a zatem nie jest możliwe ponowne orzekanie w tym przedmiocie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy decyzja wydana obecnie w przedmiocie przyznania albo odmowy przyznania odszkodowania J. M. za opisany wyżej udział w nieruchomości byłaby nieważna z mocy prawa - na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc umorzono postępowanie administracyjne w tej sprawie. W skardze podnosi się przede wszystkim, że ani skarżący, ani też jego poprzednik prawny nie otrzymali odszkodowania, o którym mowa w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 10 listopada 1980 r. nr [...]. F. M. dostał natomiast do dyspozycji nieruchomość zamienną przy ul. C., choć nie przeniesiono własności w sposób formalny. Zarzuty te nie mogą odnieść skutku. Przypomnieć należy, że toczyły się dwa postępowania administracyjne z wniosku J. M.: to, w którym wydano zaskarżoną decyzję dotyczyło ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast drugie postępowanie dotyczyło wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tej drugiej sprawie Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, a Wojewoda uchylił ją decyzją z dnia 17 marca 2015 r., znak [...] i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia. Każde z tych postępowań dotyczy innego przedmiotu i toczy się w odmiennym trybie. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość możliwe jest tylko w sytuacji, w której wcześniej nie wydano orzeczenia o ustaleniu odszkodowania bądź też o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Pozbawienie kogoś własności nieruchomości bez jakiegokolwiek ekwiwalentu majątkowego niewątpliwie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Do takiej sytuacji odnosi się art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie przesłanki wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie zaistniały, bowiem nie nastąpiło "pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania". Odszkodowanie zostało ustalone w decyzji wywłaszczeniowej i jego ponowne ustalenie nie jest możliwe dopóki poprzednia decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Czym innym jest natomiast postępowanie dotyczące waloryzacji i wypłaty już ustalonego odszkodowania. Podstawą prawną takiego postępowania jest art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.ps.a.