II SA/Kr 664/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak WSA Piotr Głowacki (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2008 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. L. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [....] Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji:........ "[....] ". Jako podstawę prawną organ wskazał na art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 z późn. zrn.), a także miejscowy ogóiny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [....] . W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie zostało przeprowadzone na wniosek T.R. i E.R. Odnosząc się do zastrzeżeń stron postępowania do planowanej inwestycji związanych z prawem własności do nieruchomości, organ podał, iż decyzja o wzizt ma na celu stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Zgodnie ze wskazanym w sentencji miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego inwestycja zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem A1 A, UC - tereny usług centrogennych wymagających koncentracji w ośrodku III stopnia - strefa pierwszeństwa. Z uwagi na położenie planowanej inwestycji w jednostce A1 A, UC -tereny usług centrogennych wymagających koncentracji w ośrodku III stopnia - strefa pierwszeństwa, w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, uzyskano pozytywne uzgodnienie Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K. z dnia [....] .Zamierzona inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejących piwnic w budynku mieszkalno-usługowym na [....] . Ustalenia szczegółowe planu dopuszczają zmianę funkcji obiektów celem realizacji programów usług centrogennych. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 póz. 627), inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyli S.L. i B.L. nie wyrażając zgody na zmianę zagospodarowania piwnic w sąsiednim budynku. W uzasadnieniu wskazali na przewidywane zakłócenia spowodowane hałasem i zanieczyszczeniem środowiska. Decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 2 ust. 2 i art. 40 ust. 2 oraz art. 43 i 44 ust. 1, art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż zawiera wszystkie wymagane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym elementy (która to ustawa z mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie). Zgodnie z ustawą z 1994 r. (art. 67 ust. 1a) - jeżeli rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany dotychczasowy plan z 1992 r. zachowuje swoją ważność do końca 2003 r. Z pisma z dnia .....2003 r. przesłanego do Kolegium przez Urząd Miejski w W wynika, że takie czynności przez radnych gminy W zostały podjęte, a zatem organ l instancji był zobligowany do wydania decyzji o wzizt. Wszystkie warunki wymagane obowiązującym jeszcze planem z 1992 r. zostały spełnione. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem A1 A, UC - tereny usług centrogennych wymagających koncentracji w ośrodku III stopnia - strefa pierwszeństwa. Z ustaleń planu wynika, że podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem A1 A, UC dotyczy usług centrogennych: usług administracji publicznej i gospodarczej. Ustalenia szczegółowe planu dopuszczają zmianę funkcji obiektów celem realizacji programów usług j.w. Ustalenia ogólne planu obejmują m. in. "usługowe funkcje centrotwórcze, handel, gastronomia". Zatem, zgodnie z art. 43 ustawy z 1994 r., nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Z powyższą decyzją nie zgodzili się S.L. i B.L. , zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące przewidywanego oddziaływania inwestycji na posesję skarżących. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty podane w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl wskazanego wyżej art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, wobec czego jego ingerencja nie musi ograniczać się wyłącznie do decyzji lub aktu bezpośrednio zaskarżonych. W wypadku uwzględnienia skargi, sąd jest obowiązany na podstawie art, 152 p.p.s.a. orzec, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę należało zatem uwzględnić. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażona w art. 10 k.p.a. Na jej podstawie organy administracji publicznej obowiązane są w każdej sprawie ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie umożliwić tym osobom czynny udział w postępowaniu. Wynika stąd konieczność skutecznego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wyrażenia własnego stanowiska oraz doręczenia im zapadłych w sprawie postanowień i decyzji. Wskazać należy, iż naruszenie tej zasady poprzez pominięcie którejkolwiek ze stron stanowi podstawę weryfikacji ostatecznej już decyzji administracyjnej w drodze wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast na etapie kontroli sądowoadministracyjnej obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak wskazano to powyżej. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasada czynnego udziału stron została naruszona. Organ l instancji od samego początku traktował jako jego strony A.M. i K.M. oraz M.M. i D.M. (współwłaścicieli sąsiednich względem inwestycji działek nr nr .......co wynika z wypisu z ewidencji gruntów k. ...... akt adm. l instancji), Z akt administracyjnych l instancji wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [....] adresowane do A.M. i K.M. powróciło z adnotacją, że adresaci nie żyją (k. ......). Pomimo tej informacji organ l instancji nie ustalił ewentualnych następców prawnych zmarłych stron. Ponadto w aktach administracyjnych l instancji brak zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji l instancji przez A.M. i K.M. oraz M.M. i D.M. , co oznacza, że organ l instancji nie doręczył tym osobom decyzji Z kolei w aktach administracyjnych II instancji brak jest dowodów doręczenia decyzji II instancji wobec osób, będących stronami postępowania: M.K. ł, M.M. i ......................etc......................... Powyższe oznacza, że organy naruszyły przepisy dotyczące zapewnienia wszystkim stronom udziału w całym postępowaniu i prawidłowego doręczenia decyzji. W związku z tym już od początku postępowania strony nie miały zapewnionej możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzez zgłaszanie ewentualnych zarzutów lub złożenie odwołania. Strony pozbawione zostały również prawa do czynnego udziału w sprawie poprzez nie doręczenie im decyzji II instancji. Ponieważ nie zapewnienie stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nastąpiło bez ich winy, okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś na etapie postępowania sądowoadministracyjnego - powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienia na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, dają możliwość, w oparciu o art. 135 p.p.s.a.- uchylenia na tej podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustosunkowanie się Sądu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola Sądu w tym względzie może nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej winny w szczególności zapewnić możliwość czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.