II SA/Kr 665/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Ewa Rynczak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skarg A.Z. i K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 marca 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala. II SA/Kr 665/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia 26 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta K., uwzględniając wniosek Z. W. ustalił, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. Z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą " budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr "1", "2" obr. [...] z ewentualnym wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej znajdującej się na terenie inwestycji przy ul. [...] w K.". W dniu 29 kwietnia 2009 r. zainteresowana A. Z. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na tym, że w dacie jej wydania opinia konserwatorska była zaskarżona zażaleniem. Wnioskująca zarzuciła także, ze w analizie architektonicznej do porównania przyjęto budynki odległe o ok. 100 m, zamiast budynki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, wadliwie przyjęto wysokość projektowanego budynku (3 kondygnacje), bo żaden budynek w drugiej linii zabudowy nie ma trzech kondygnacji, a budynki bezpośrednio sąsiadujące mają 1,5 kondygnacji. Budynki stanowiące zabudowę oficynową nie powinny być wyższe od budynków frontowych, a te przy ul. [...] maja po 2 – 2,5 kondygnacji. Ponadto wnioskująca podniosła, że na załączniku nr 2 do decyzji oznaczono linią przerywaną cały obszar mapy, a nie obszar analizowany. Decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, oraz art. 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 20008 r. Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, w szczególności zaś nie narusza prawa w sposób rażący. Zdaniem Kolegium rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, kiedy rozstrzygnięcie jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa, kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dalej organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczna ocena postanowień decyzji, oraz że stwierdzenie nieważności decyzji to wyjątek od zasady trwałości decyzji. Niewątpliwym uchybieniem w postępowaniu Prezydenta Miasta K. było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, kiedy postanowienie uzgadniające zostało zaskarżone zażaleniem. Było to jednak uchybienie stanowiące podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, a nie przyczynę nieważności. Kolegium nie oceniło jako rażącego naruszenia prawa brak odrębnych załączników – tekstowego i graficznego – zawierających wyniki analizy. Przepis § 9 rozporządzenia nie wskazuje wprost ani ilości załączników, ani tego, że załączniki mają stanowić odrębne dokumenty. W załącznikach mają być zawarte wyniki analizy i temu warunkowi decyzja odpowiada. Projekt decyzji został opracowany przez uprawnioną osobę, po przeprowadzeniu analizy architektoniczno – urbanistycznej, w której prawidłowo określono obszar analizowany, opisano jego zagospodarowanie i funkcję i ustalono niezbędne parametry. Analiza co do zasady odpowiada wymaganiom formalnym i brak jest podstaw do twierdzenia, że jej wyniki w sposób istotny i niewątpliwy pozostają w sprzeczności z przepisami prawa. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjmowania innej, niż opisana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przyczyny nieważności kwestionowanej decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zainteresowana A. Z. podniosła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich tj. bezpośrednich sąsiadów, których nieruchomości zostały zabudowane wcześniej i zgodnie z przepisami prawa. Kwestionowaną decyzję wydano bez ostatecznego uzgodnienia konserwatorskiego, a tylko na podstawie opinii konserwatorskiej Miejskiego Konserwatora Zabytków, który nie był organem właściwym. Organem uzgadniającym bowiem jest Wojewódzki Konserwator Zabytków. A. Z. podniosła także, że otrzymała decyzję bez pieczęci okrągłej, że decyzja wydana została nie przez organ czyli Prezydenta, a jedynie z jego "upoważnienia". Decyzją z dnia 3 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 11 grudnia 2009 r. Kolegium powtórzyło motywy swego pierwszego rozstrzygnięcia. Kolegium dodało, że brak odcisku okrągłej pieczęci pod decyzją nie jest jej kwalifikowaną datą, a pieczęć ta została umieszczona na decyzji znajdującej się w aktach. Decyzja wydana została przez osobę upoważnioną, a upoważnienie także znajduje się w aktach. Kolegium przyznało, że postanowienie uzgadniające wydane zostało przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, a nie – jak wymaga tego przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 usatwy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Miejski Konserwator jednak działał na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską K. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lipca 2005 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr 54 poz. 372. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. Z. i K. C.. A. Z. powtórzyła dotychczas prezentowane zarzuty podkreślając, że w aktach nie ma ani upoważnienia Prezydenta udzielonego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ani upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków udzielonego Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia decyzji. K. C. zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że decyzję wydano bez wymaganego prawem ostatecznego uzgodnienia konserwatora zabytków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skarg powtarzając motywy swych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło kwestionowaną decyzję i z poprawnym uzasadnieniem odrzuciło wszystkie wchodzące w grę podstawy nieważności. Pierwszą, podnoszoną przez strony, a mającą stanowić rażące naruszenie prawa okolicznością, był brak prawidłowego uzgodnienia konserwatorskiego. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 27 lutego 2006 r. Postanowieniem jednak z dnia 19 września 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienie to uchylił i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 11 sierpnia 2008 r. postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 106 § 5 kpa wydał, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Miejski Konserwator Zabytków. W podstawie prawnej postanowienia powołano się na porozumienie pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą K. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. (a więc ok. rok po dacie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia D. S. uchylił postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 sierpnia 2008 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Zarzuty stron powiązane z postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków z 11 sierpnia 2008 r. mają dwojaki charakter: po pierwsze twierdzi się, że postanowienie to w dacie wydania decyzji było zaskarżone zażaleniem, nie było więc "ostateczne", po wtóre twierdzi się, że wydał je organ nieuprawniony. W obu wymienionych wypadkach chodzi więc w istocie o to, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ główny nie uzyskał wymaganego prawem (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowiska organu współdziałającego. Dla oceny kwestionowanej decyzji w kontekście kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 kpa okoliczność powyższa nie ma jednak znaczenia. Brak wymaganego stanowiska innego organu został przez ustawodawcę zakwalifikowany jako stanowiąca podstawę wznowieniową wada postępowania (art. 145 § 1 pkt 6). Tak, jak stwierdziło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze to samo uchybienie nie może stanowić zarówno podstawy wznowieniowej, jak i podstawy "nieważnościowej", bo przesłanki dla każdego z w/w nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji zostały skatalogowane odrębnie. Nie mają przy tym żadnego znaczenia powody, dla których stanowiska organu nie uzyskano: omawiane uchybienie nie "przekształca się" w wadę decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 w zależności od tego, czy przepis statuujący wymóg uzgodnienia został naruszony w sposób mniej lub bardziej oczywisty. Niema więc znaczenia i to, czy organ główny w ogóle nie zwrócił się do organu współdziałającego, czy też zwrócił się do organu niewłaściwego, czy też wreszcie postanowienie zawierające stanowisko było "nieostateczne". W każdym z tych przypadków można mówić co najwyżej o podstawie wznowienionej, a nie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zbędna zatem zupełnie pozostaje ocena zarzutu dotycząca kompetencji organu, który w rozpatrywanej sprawie wydał postanowienie uzgadniające, a w szczególności ocena, czy przywoływane przez organy Porozumienie pomiędzy Wojewodą a Gminą stanowiło źródło takich kompetencji i czy postanowienie uzgadniające mogło być wydane z upoważnienia organu głównego. Sąd podziela wywody organu i samego skarżącego K. C. dotyczące pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Tak jak obie strony twierdzą za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, którego wynikiem jest ukształtowanie praw lub obowiązków stron w sposób sprzeczny z przesłankami wynikającymi wprost z przepisu i w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wskazywane przez skarżącą A. Z. wady dotyczące treści i wyników analizy architektoniczno – urbanistycznej żadną miarą nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa. W tej mierze Sąd w całości podziela ustalenia i oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dodać tylko należy, że prawo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przepisami przysługuje każdemu właścicielowi. Ochrona interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości) nie może polegać na odebraniu tego prawa w ogóle, lecz na określeniu jego granic. Te zaś zostały kwestionowaną decyzją określone; decyzja zawiera bowiem dane wymagane prawem, określa parametry zabudowy i wydana została w oparciu o przeprowadzoną poprawnie co do zasady analizę. W przedstawionych aktach administracyjnych, przy zaskarżonej decyzji znajduje się kserokopia udzielonego przez Prezydenta Miasta K. B. D. w dniu 10 kwietnia 2007 r. upoważnienia (nr [...]) m.in. do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy. W toku postępowania sądowego kopia ta została przedstawiona w wersji uwierzytelnionej. Dostatecznie więc zostało wykazane, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została rzeczywiście z upoważnienia właściwego organu, także więc i ten zarzut okazał się nieuzasadniony. Wobec powyższego skargi, jako nieuzasadnione, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.