II SA/Kr 665/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy J. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...], znak [...], z dnia 31 marca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz.1333) po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] oraz B. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...], znak [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. nakazano: Gminie [...] – jako inwestorowi zrealizowanej inwestycji 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przy budowie drogi dojazdowej przebiegającej po działkach nr ew. [...], [...], [...] w Naprawie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2. przedłożyć w terminie do dnia 30.09.2019r.: zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budowy drogi z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganiami przepisami szczególnymi; oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekał nowy termin: do dnia 31 grudnia 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. prowadził z urzędu postępowanie administracyjne, którego przedmiotem uczynił wykonanie drogi dojazdowej asfaltowej na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] położonych w Naprawie bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 31 marca 2014 r., pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę drogi na dz. [...] od strony działek nr [...], [...] w Naprawie, w trakcie której stwierdzono, że wykonany jest utwardzony dojazd asfaltowy z szer. 2,70 i długości ok. 86 m od strony drogi gminnej Naprawa wieś nr [...]. B. S. oświadczyła, że położony asfalt znajduje się częściowo na jej działce nr [...], na co nie wyrażała zgody, a asfalt został położony bez żadnych dokumentów i pozwoleń. Przedstawiciele UG [...] oświadczyli, że w 2003 roku na zlecenie Rady Sołeckiej została utwardzona droga dojazdowa do domów poprzez nałożenie nawierzchni bitumicznej. Na wykonanie tych prac UG posiadał zgodę zainteresowanych mieszkańców, do których prowadzi droga dojazdowa. Wykonany asfalt jest na prywatnych działkach, w związku z tym Urząd Gminy nie posiada żadnej dokumentacji. Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. PINB zwrócił się do Wydziału Geodezji w Starostwie Powiatowym w S. B. o udzielenie informacji na jakich działkach przebiega badana droga dojazdowa. W odpowiedzi pismem z dnia 16 maja 2014 r. Starostwo Powiatowe poinformowało, że droga ta przebiega po działkach nr ewid.[...], [...], [...]. Zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2014 r., znak: [...] [...], organ I instancji poinformował strony, że w dniu 31 marca 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie w wykonania drogi dojazdowej asfaltowej na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] położonych w N. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., znak: [...], PINB poinformował strony o zmianie kwalifikacji prowadzonego postępowania i wskazał, że obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia gruntu na działkach budowlanych nr ewid.[...], [...] [...] położonych w N. , stanowiącego dojazd do budynków mieszkalnych położonych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w N. . W dniu 17 stycznia 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości "postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych nr ewid.[...], [...] i [...] w Naprawie, stanowiącego dojazd do budynków mieszkalnych położonych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w N. ". Na skutek odwołania B. S. MWINB w K. decyzją z dnia 1 października 2018 r. nr [...], znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 17 stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. PINB w S. B. w dniu 10 grudnia 2018 r. przeprowadził oględziny związane z drogą dojazdową, podczas których ustalono, że: "Na działkach o nr ew. [...], [...],[...] położonych w miejscowości N., zlokalizowana jest droga dojazdowa do zabudowań zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w N. , której jezdnia została utwardzona asfaltem. W/w utwardzona droga ma bezpośrednie połączenie z drogą gminną ([...] przez wieś) przebiegającą po działce o nr ew. [...] w N. . Droga dojazdowa, stanowiąca przedmiot oględzin, posiada szerokość utwardzenia wynoszącą 2.70 metra oraz została wykonana na długości wynoszącej 86 metrów (licząc od drogi gminnej, do zabudowań na działce o nr ew. [...]). Na drodze dojazdowej przebiegającej po działkach o nr ew. [...] [...], [...], położonych w miejscowości N., zrealizowanej drodze asfaltowej, wykonano elementy urządzeń odwadniających w postaci wbudowania w drogę korytek porzecznych przykrytych metalową kratą, które odprowadzają wodę opadową do przydrożnego rowu. Na podstawie wskazań B. G. ustalono, że w/w droga przed wykonaniem asfaltu utwardzona była tłuczniem od lat 90-tych – na który wykonana została wyłącznie nakładka asfaltowa grubości 5 cm. Asfalt wykonała Gmina [...] w 2003 r." Ponadto pozyskano z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze obrazujące drogę pomiędzy działkami [...], [...], [...] w latach 1993, 1996, 2003, 2009, 2015. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B., postanowieniem z dnia 28 stycznia 2019 r., [...], działając na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz na podstawie 48 ust 2 i ust 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego budowy drogi dojazdowej przebiegającej po działkach o nr ew. [...], [...], [...] w Naprawie, bez wymaganego pozwolenia na budowę – nakazał Gminie J. – jako inwestorowi zrealizowanej inwestycji: 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przy budowie drogi dojazdowej przebiegającej po działkach o nr ew. [...] [...], [...] w N. , bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2. przedłożyć w terminie do dnia 30.09.2019 r.: zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budowy drogi z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych drogą i wykonaniem na niej jezdni asfaltowej, przebiegającej po działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości N., istniejący wówczas gruntowy szlak komunikacyjny wypełniał definicję obiektu budowlanego, toteż zrealizowane roboty budowlane w 2003 r. przez G. J. na działkach o nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości N., zaliczyć należy do robót związanych z budową (art 3 pkt 6 Prawa budowlanego), zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, co rodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych w odpowiednim dla danej samowoli trybie, tj. zgodnie z art. 48 p.b., art. 49b p.b. albo art. 50-51 p.b. W ocenie organu I instancji skutki wykonanych robót należy zakwalifikować jako wykonanie budowli, stanowiącej całość techniczno-użytkową (art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Realizacja robót budowlanych polegających na budowie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie była i nie jest zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog robót budowlanych, stanowiących wyjątki od powyższej zasady został wyliczony w art. 29 - 31 p.b. Budowa przedmiotowej drogi, jako obiektu budowlanego nie wymienionego w katalogu wyjątków przewidzianych w art. 29 - 31 p.b., wyliczonych w ustawie w sposób wyczerpujący, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Brak uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania nakierowanego na doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem po myśli art. 48 p.b. Zażalenia na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. zostały wniesione przez Gminę J. oraz B. S.. Na skutek tych zażaleń Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 31 marca 2021 r., którym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie od 19 września 2020 r. Podstawą materialnoprawną postanowienia jest art. 48 pr.bud., który znajduje zastosowanie w przypadku zrealizowania przez inwestora obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł prawa budowlanego jest zaistnienie "budowy" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa czy też jego nadbudowa. W przypadku stwierdzania samowoli budowlanej na podstawie art. 48 pr.bud. organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz nakazuje się przedłożenie w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów umożliwiających legalizację. Dalej organ odwoławczy wskazał, że na podstawie czynności kontrolnych z dnia 31 marca 2014 r. ustalono, iż na działkach o nr ew. [...] [...], [...] położonych w miejscowości N., w 2003 r., na zlecenie Rady Sołeckiej została utwardzona droga dojazdowa do domów poprzez położenie nawierzchni bitumicznej. Na wykonanie w/w prac Urząd Gminy posiadał zgodę zainteresowanych mieszkańców, do których prowadzi droga dojazdowa. Ponadto PINB w S. B. w toku postępowania pozyskał z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze z lat 1998, 2002, 2009, 2015. Na zdjęciu z 2002 r. widać przetarty szlak komunikacyjny przebiegający po gruncie. Samo wysypanie tłucznia na powierzchni podłoża nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. Wysypanie na przedmiotową drogę tłucznia w latach 90-tych nie mogłoby być traktowane jako budowa drogi, a prace wykonane przez Gminę J. w 2003 roku nie mogą zostać zakwalifikowane jako przebudowa drogi istniejącej w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 1d pr. bud. W rezultacie przeprowadzonego postępowania, na podstawie posiadanej wiedzy techniczno-budowlanej, licznych kontroli, fotografii oraz zebranej dokumentacji, PINB ustalił – a organ odwoławczy zweryfikował, iż przedmiotowa droga posiada szerokość utwardzenia 2.70 metra oraz została wykonana na długości 86 metrów (licząc od drogi gminnej, do zabudowań na działce o nr ew. [...]), której jezdnia została utwardzona asfaltem. W realizowanej drodze wykonano elementy urządzeń odwadniających w postaci wbudowania w drogę korytek poprzecznych przykrytych metalową kratą. W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z wykonaniem budowli. Kontynuując argumentację organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 pr.bud. Katalog określony w art. 29 pr.bud. enumeratywnie wylicza przypadki niewymagające uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 6 pr.bud. pod pojęciem budowy winno się rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Analiza zmiany przepisów prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż w dacie realizacji robót, polegających na budowie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 pr.bud., nie były one i nie są zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie organ odwoławczy wskazał, że adresatem postanowień wydawanych na podstawie art. 48 pr.bud. może być stosownie do regulacji przewidzianych w art. 52 pr.bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest przypadkowa. Co do zasady w pierwszej kolejności adresatem nałożonego obowiązku winien być inwestor, lecz rozstrzygnięcie w każdej sprawie wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego. PINB w S. B. jako inwestora realizowanej drogi na działkach nr [...], [...] oraz [...] uznał Gminę J. . Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia inwestora. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego Gmina J. potwierdza fakt, że realizowała roboty budowlane na działkach o nr ew. [...], [...], [...]. Nie jest kwestią sporną fakt wykonania drogi przez Gminę J. . Zatem uznać należy za trafne określenie podmiotu będącego inwestorem przedmiotowej budowy. Organ odwoławczy zauważył, że w toku postępowania legalizacyjnego będzie miała możliwość przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w tym zakresie może dojść do ugody bądź nabycia części nieruchomości, na których jest sporna droga. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. Gmina J. złożyła skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 8, 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń nie znajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało przede wszystkim brakiem właściwej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie jest obarczone wadami, a naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego i materialnego, przemawiały za uchyleniem postanowienia w całości; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 3 p.b. w zw. z art. 28 p.b. poprzez uznanie, iż prace wykonane w 2003 r. na działkach o nr. ew. [...] [...], [...] w N. stanowiły "budowę" drogi, a tym samym iż na ich wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; 2) art. 29 ust. 2 pkt 5 i pkt 12 p.b. poprzez ich niezastosowanie i nie rozważenie czy prace prowadzone w 2003 r. na działkach o nr. ew. [...], [...], [...] w N. mogłyby być zakwalifikowane jako przebudowa drogi lub utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a zatem prace nie wymagające pozwolenia na budowę; 3) art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez zastosowanie dyspozycji nn. przepisu, w sytuacji gdy prace wykonane w 2003 r. na działkach o nr. ew. [...], [...], [...] w N. nie stanowiły "budowy" drogi, a tym samym nieuprawnionym było zastosowanie przez organ I instancji trybu legalizacji z art. 48 p.b.; 4) art. 52 p.b. poprzez jego błędną wykładnię – utrzymanie w mocy nakazu wstrzymania prac i przedłożenia dokumentacji skierowanego do Gminy J. jako rzekomego inwestora, w sytuacji gdy prace na działkach o nr. ew. 6810, [...], [...] w N. dokonane zostały na nieruchomościach, w stosunku do których Gmina nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania na cele budowlane, a nadto prace te zostały wykonane na wniosek i za zgodą ich właścicieli. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozważenie możliwości uchylenia postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "pr.bud."). Przepis ten, w odnośnym brzmieniu (tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.), stanowi: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na działkach o nr ewid.[...] [...], [...] położonych w miejscowości N. została wybudowana przez Gminę J. w 2003 r. droga dojazdowa o szerokości 2,7 m i długości 86 m (licząc od drogi gminnej do zabudowań na działce nr [...]). Wybudowanie drogi nastąpiło na zlecenie Rady Sołeckiej. Roboty budowlane prowadzące do powstania drogi polegały na utwardzeniu jezdni asfaltem; nadto drogę wyposażono w urządzenia odwadniające w postaci korytek poprzecznych przekrytych metalową kratą (woda odprowadzana jest do przydrożnego rowu). W tym stanie rzeczy istnienie wybudowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 pr.bud. (budowli – drogi) nie budzi wątpliwości. Organy prawidłowo ustaliły też, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Okoliczności te stanowią o ziszczeniu się stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy wynikającej z art. 48 ust. 1-3 pr.bud. W zaskarżonym postanowieniu nastąpiła prawidłowa konkretyzacja dyspozycji tej normy przez wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie na inwestora określonych obowiązków podlegających wykonaniu w określonym terminie (zmienionym w rozstrzygnięciu organu odwoławczego). Adresatem postanowienia prawidłowo uczyniono inwestora – Gminę J. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Odnosząc się wpierw do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. przepisów kształtujących zasadę prawdy obiektywnej, stwierdzić należy, że materiał dowodowy jawi się jako kompletny. Wszak obejmuje on zarówno dowody bezpośrednie w postaci oględzin, których wyniki zostały utrwalone w protokołach, jak i zeznania świadków, a także dokumentację fotograficzną aktualną i archiwalną (zdjęcia lotnicze). Skarżąca nie precyzuje, jakie ewentualnie inne dowody organy powinny przeprowadzić. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy został też wyczerpująco rozpatrzony i prawidłowo oceniony. Z zebranego materiału dowodowego wyłania się klarowny stan faktyczny, w tym okoliczności wykonania robót w 2003 roku i ich zakres, a także efekt (właściwości powstałego obiektu). Okoliczności te są zasadniczo bezsporne. W ocenie Sądu, miarodajne są też ustalenia co do stanu rzeczy istniejącego wcześniej. Archiwalna dokumentacja fotograficzna (zwłaszcza zdjęcie z 2002 r., na którym widoczne są koleiny) nie potwierdza wcześniejszego wysypania tłucznia; poza tym nawet gdyby tłuczeń był miejscowo wysypany, nie miałoby to istotnego znaczenia. Analiza uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy prawnej (kwestia kwalifikacji wykonanych robót), a także sposób konkretyzacji części dyspozytywnej tej normy (kwestia adresata nakładanych obowiązków). W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej nie jest trafne; organy – jak już wcześniej znaczono – prawidłowo przyjęły, że nawet ewentualne wyspanie tłucznia w latach 90-tych (jeżeli miało miejsce), któremu nie towarzyszyło wykonanie żadnych urządzeń, nie prowadziło jeszcze powstania drogi w rozumieniu prawa budowalnego, natomiast roboty wykonane w 2003 roku przez skarżącą, polegające na wykonaniu nawierzchni asfaltowej oraz urządzeń odwadniających, prowadziły do takiego skutku. W 2003 roku powstał obiekt o znamionach drogi. Skarżąca neguje kwalifikację wykonanych robót jako budowę drogi i zarazem formułuje supozycje co do ich odmiennej kwalifikacji, które zdają się być wewnętrznie sprzeczne. Skarżąca wskazuje bowiem z jednej z strony na "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" (art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud.), a z drugiej strony – na "przebudowę drogi już istniejącej" (art. 29 ust. 2 pkt 12 pr.bud). W pierwszym przypadku trzeba by uznać, że w ogóle, nawet po wykonaniu robót w 2003 roku, nie powstała droga, a w pierwszym przypadku – całkiem odwrotnie – że droga powstała już w latach 90-tych. W ocenie Sądu, żadne z tych ujęć, abstrahując od ich przeciwieństwa, nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienia. Obecnie istnieje droga, a konstytutywne z punktu jej powstania były roboty wykonane przez skarżącą w 2003 r. Zdaniem Sądu, skarżąca została prawidłowo uczyniona adresatem zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest inwestorem przedmiotowych robót, i nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 52 pr.bud. to na nią właśnie w pierwszej kolejności powinny być nałożone odnośne obowiązki. Okoliczność, że skarżąca nie jest właścicielem działek, na których znajduje się droga, nie ma tu rozstrzygającego znaczenia. Nie można apriorycznie zakładać, że skarżąca nie wylegitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Nie można też apriorycznie zakładać, że skarżąca doznawałyby przeszkód, gdyby zaistniała potrzeba wykonania określonych czynności czy nawet – hipotetycznie rzecz ujmując – dokonania rozbiórki. Dążenie niektórych właścicieli działek do zachowania istniejącego stanu rzeczy nie implikuje faktycznego uniemożliwienia przez nich działań inwestora, jeżeli ich konieczność byłaby co do zasady przesądzona. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.