II SA/Kr 666/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Krakowie Krowodrzy na uchwałę Nr XVI/185/2019 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Krzeszowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części – tj. w zakresie § 5 ust. 2 załącznika do uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Krakowie Krowodrzy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XVI/185/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Krzeszowice w zakresie obejmującym treść: § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454) poprzez wydanie aktu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i określenie obowiązku zapewnienia przez właściciela nieruchomości utrzymania czystości i porządku na części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego z wprowadzeniem rozróżnienia na okres zimowy i bezśnieżny, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe nie przewiduje możliwości dokonywania tego rodzaju rozróżnień i wprowadzania niezdefiniowanych pojęć do uchwały rady gminy; 2. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wydanie aktu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i dopuszczenie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie pod warunkiem, że odbywa się to na utwardzonej, szczelnej nawierzchni w granicach nieruchomości, z użyciem środków ulegających biodegradacji, 2) powstające ścieki odprowadzane są bezpośrednio do kanalizacji lub gromadzone są w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do wód ani do ziemi, jak również dopuszczenie prowadzenia drobnych napraw pojazdów samochodowych na użytek własny wykonywane na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wtedy, gdy 1) związane jest z ich bieżącą eksploatacją (np.: wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje), z wyłączeniem napraw blacharsko-lakierniczych, 2) odpady powstające podczas napraw nie są mieszane z odpadami komunalnymi i przekazywane są do właściwej utylizacji na koszt ich posiadacza, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe nie przewiduje możliwości wprowadzania wyżej opisanych ograniczeń i nałożenia wyżej wymienionych obowiązków; Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu Prokurator odwołując się do brzmienia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP wskazał, że rady gminy są uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przedmiotowa uchwała została wydana za naruszeniem powyższych przepisów w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te nie dopuszczają bowiem wprowadzenia przez radę gminy rozróżnienia na okres zimowy i bezśnieżny przy nakładaniu obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Są to niezdefiniowane pojęcia, nieznane ustawie. Podobne uwagi należy odnieść do regulacji dotyczącej mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Upoważnienie ustawowe nie przewiduje bowiem możliwości wprowadzania ograniczeń i nałożenia obowiązków takich, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się jedynie pod warunkiem, że ma to miejsce na utwardzonej, szczelnej nawierzchni w granicach nieruchomości, z użyciem środków ulegających biodegradacji, 2) powstające ścieki odprowadzane są bezpośrednio do kanalizacji lub gromadzone są w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do wód ani do ziemi, jak również, że drobne naprawy pojazdów samochodowych na użytek własny wykonywane są na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wtedy, gdy 1) związane jest z ich bieżącą eksploatacją (np.: wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje), z wyłączeniem napraw blacharsko-lakierniczych, 2) odpady powstające podczas napraw nie są mieszane z odpadami komunalnymi i przekazywane są do właściwej utylizacji na koszt ich posiadacza. Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a skarga została wniesiona z zachowaniem terminu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Krzeszowice wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przyjmowane regulacje lokalne powstają z poszanowaniem prawa, na podstawie i w granicach upoważnień zawieranych w ustawie, w tym ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odwołując się do brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ww. ustawy Burmistrz Gminy Krzeszowice argumentował, że wprowadzenie rozróżnienia na okres zimowy i bezśnieżny nie wykracza poza zakres dozwolonego upoważnienia ustawowego. Nie wprowadzono bowiem żadnych obowiązków, które wykraczałyby poza doprecyzowanie stawianych w tym zakresie właścicielom nieruchomości wymagań. W szczególności nie narzucono jakiejś częstotliwości wykonywania czynności porządkujących. Zawarte w treści uchwały określenie ma jedynie znaczenie opisowe i informacyjne, nie wpływające na zakres rzeczywistych obowiązków właścicieli nieruchomości. W treści § 4 ust. 1 dokonano jedynie zróżnicowania, podziału obowiązków w zależności od pory roku i związanych z nią warunków, co może mieć wpływ na rodzaj realizowanego obowiązku. Oczywistym jest bowiem, że z obowiązkiem uprzątania śniegu i lodu można mieć do czynienia jedynie w okresie zimowym, w którym w naszym klimacie zasadniczo występują opadu śniegu. Wprowadzenie do regulaminu okresu śnieżnego nie wpływa w żadnym stopniu na narzucenie właścicielowi nieruchomości jakiegoś innego obowiązku niż wynikającego z treści upoważnienia ustawowego. Są to wyrażenia, które dodatkowo niejako opisują i tak uregulowany w ustawie obowiązek, bez jego nadmiernego doprecyzowania. W ocenie i zamyśle Rady Miejskiej w Krzeszowicach odwołujące się do okresu zimy i śniegu wyrażenia mają jedynie charakter informacyjny, dzięki któremu właściciele nieruchomości mogą lepiej, łatwiej zrozumieć istotę i sens nałożonego w Regulaminie obowiązku dedykowanego i swoistego w okresie zimy oczekiwanego zachowania w postaci odśnieżanie, uprzątanie śniegu i lodu oraz odgarnianie go w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Realizacja opisanego w § 4 ust. 1 Regulaminu obowiązku bez użycia wskazanych przez Prokuratora pojęć wyglądałaby w zasadzie przecież tak samo. Ich prawne znaczenie nie determinuje dodatkowego obowiązku, który wykraczałby poza sens i istotę zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulacji. Zaproponowana w Regulaminie treść wręcz urzeczywistnia zawartą w ustawie normę kompetencyjną wskazującą w jaki sposób właściciele mają postępować z nieczystościami w zależności od ich rodzaju, jakie wskazane został w delegacji ustawowej. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku Prokuratora zapis § 5 ust. 1 Regulaminu w sposób prawidłowy wypełnia dyspozycję kompetencyjną określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący zdaje się rozumieć delegację ustawową dla rad gmin w sposób bardzo ścisły. W takim wypadku w zasadzie organ stanowiący gminy uprawniony byłby jedynie do powielenia w treści regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisu ustawowego, co w istocie z uwagi na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d przedmiotowej ustawy nie jest możliwe. Ustawodawca wyraźnie przecież powierzył gminom określenie samodzielnie zasad jakimi w związku z utrzymaniem porządku i czystości w gminach mają kierować się właściciele nieruchomości dokonujący mycia i pojazdów samochodowych poza myjniami. Dokładnie taka dyspozycja została niewątpliwie zrealizowana przez Radę Miejską w Krzeszowicach w treści § 5 ust. 1 Regulaminu. W treści tego postanowienie nie uregulowano niczego więcej ponad określenie zasad dotyczących samego sposobu a zatem procesu mycia pojazdów poza myjniami. Wskazano jedynie na jakim podłożu proces taki może się odbywać, przy użyciu jakich środków. Dodatkowo wskazano jak właściciele nieruchomości myjący pojazdy mają postępować z powstałymi przy tym ściekami, co wiąże się bezpośrednio z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy z poszanowaniem i dbałością o środowisko i jego ochronę. Zawarta w Regulaminie regulacja ma charakter przedmiotowy nakierowany na proces, czynność mycia pojazdów. Nie kreuje żadnych obowiązków niezwiązanych z czynnością mycia pojazdów i nie odnosi się do kwestii innych niż opisane w treści normy kompetencyjnej. Przyjęta przez Radę Miejską w Krzeszowicach regulacja nie zabrania właścicielom mycia pojazdów na terenie nieruchomości. Wskazano jedynie, jak ze względu na właściwe utrzymanie czystości i porządku na trenie Gminy Krzeszowice proces ten powinien być realizowany, co w ocenie Gminy jest dopuszczalne i wręcz pożądane. Z kolei § 5 ust. 2 Regulaminu określa zasady na jakich prowadzone mogą być drobne naprawy pojazdów samochodowych na użytek własny. Wskazano, że takie prace mogą wykonywane na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela i tylko wówczas, gdy jest to związane z ich bieżącą eksploatacją (wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje) z wyłączeniem napraw blacharsko lakierniczych a odpady powstające podczas napraw nie są mieszane z odpadami komunalnymi i przekazywane są do właściwej utylizacji na koszt ich posiadacza. Taka regulacja pozostaje w zgodzie z upoważnieniem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku Prokuratora powyższy przepis Regulaminu w sposób prawidłowy wypełnia powyższą dyspozycję kompetencyjną. Rada Miejska w Krzeszowicach określiła w tym zakresie dokonywanie napraw wskazując, jakie naprawy są dopuszczalne do wykonywania na nieruchomościach do tego celu nieprzystosowanych z wyłączeniem napraw uciążliwych z założenia generujących powstanie odpadów i zanieczyszczeń trudnych. Wskazano także jak właściciele nieruchomości powinni postępować z powstałymi w procesie naprawy odpadami. Zawarta w Regulaminie regulacja ma charakter przedmiotowy nakierowany na proces, czynność naprawy pojazdów poza dedykowanymi do tego miejscami. Nie kreuje żadnych obowiązków niezwiązanych z czynnością mycia pojazdów i nie odnosi się do kwestii innych niż opisane w treści normy kompetencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna w części. Omawiając poszczególne zarzuty, należy tak czy inaczej zacząć od zaprezentowania wzorca kontroli w postaci istotnej części przepisu art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2020.1439 t.j., dalej "u.c.p.g."). Art. 4. 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. i sprowadza się do twierdzenia, że przepis ten nie zawiera rozróżnienia na okres zimowy i bezśnieżny w przypadku usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co uczyniono w kwestionowanym zapisie Regulaminu. W skardze podkreśla się, że są to pojęcia niezdefiniowane, nieznane ustawie. W ocenie Sądu zarzutu tego nie można podzielić. Jak bowiem wynika z treści upoważnienia ustawowego, gmina ma określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, poprzez określenie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Skoro mają to być szczegółowe zasady, to oznacza, że owo "uszczegółowienie" należy do gminy i musi się odbyć, co oczywiste, na większym stopniu "detalizacji" wypowiedzi, niż w przepisie będącym upoważnieniem. Sąd zmierza zatem do stwierdzenia, że regulamin w tym zakresie, wobec treści upoważnienia, z natury rzeczy będzie się wypowiadał używając innych określeń niż ustawa i oczywiście nie zawsze zdefiniowanych gdzieś w ustawie. Gdyby miało być inaczej, regulamin musiałby po prostu powielić stwierdzenia ustawy, co zaprzeczałoby nakazanemu "uszczegółowieniu". Podkreślenia także wymaga, że użyte zwroty "okres zimowy" czy "okres bezśnieżny" są zwrotami używanymi w języku potocznym i mającymi bezdyskusyjnie ustalone znaczenie. Wobec tego Sąd nie dostrzega żadnego naruszenia przepisu będącego delegacją ustawową, zwłaszcza, że zapis nie kreuje żadnych dodatkowych obowiązków. Przeciwnie, Sąd dostrzega inwencję prawodawcy lokalnego, który dołożył staranności, aby "uszczegółowić" nakaz w zakresie utrzymania porządku i czystości, a nadto sprawić, by zapis był czytelny dla właścicieli nieruchomości – adresatów obowiązku, co słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę. Podobnie nie podziela Sąd zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez zapis Regulaminu - § 5 ust. 1. Jak wynika z cytowanego przepisu ustawy, regulamin ma określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące także wymagań w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. § 5 ust. 1 wskazuje takie wymagania, kładąc nacisk na środki użyte do tego celu oraz na odprowadzenie powstałych ścieków, w szczególności zakazuje odprowadzania ich bezpośrednio do ziemi ani do wód. W ocenie Sądu, jest to prawidłowa realizacja nałożonego obowiązku legalizacyjnego, która kładzie nacisk na to, co jest sensem tej regulacji. Sens ten bowiem zawiera się w tym, że skoro dozwolone jest mycie samochodów poza myjniami, czyli miejscami zasadniczo do tego przeznaczonymi, to jednakże, zwłaszcza z uwagi na ochronę środowiska czy sąsiadujących nieruchomości, czynności te muszą zostać w jakiś sposób reglamentowane. W ocenie Sądu, reglamentacja ta jak najbardziej może polegać na określeniu, jakich środków używać ( przyjaznych dla środowiska) czy też co powinno się dziać z powstałymi ściekami. Jest to bowiem zgodne z wspomnianym celem regulacji ustawowej i nie wykracza, jak już wspomniano, poza jej ramy. Organ gminy został bowiem upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia pojazdów poza myjniami mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3.12.2019r. II SA/Bd 627/19, publ. Lex 2757545). W konsekwencji słusznie podnosi się w odpowiedzi na skargę, że zawarta w Regulaminie regulacja ma charakter przedmiotowy nakierowany na proces, czynność mycia pojazdów, z poszanowaniem i dbałością o środowisko i jego ochronę. Zatem nie jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym oraz mieści się w jego zakresie. Ostatni zarzut, dotyczący tego, iż zapis § 5 ust. 2 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., okazał się być zarzutem trafnym. Delegacja ustawowa przewidziała, iż regulamin ma określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące także naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. W tej materii § 5 ust. 2 Regulaminu daje wytyczne m.in. ograniczające możliwość dokonywania napraw tylko do napraw drobnych, związanych z bieżącą eksploatacją, z wyłączeniem napraw blacharsko – lakierniczych. Wobec tego stwierdzić trzeba stanowczo, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d). u.c.o.g., upoważnia radę gminy jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości. Rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, a nie wskazaniem rodzaju napraw, które mogą być przeprowadzane. Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18-08-2020, II SA/Ol 483/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15-07-2020, II SA/Rz 233/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 04-09-2019, II SA/Gd 122/19, wszystkie publ. Lex/el., wyrok WSA w Kielcach z 10-12-2019r., II SA/Ke 672/19). Poza kwestią zakresu delegacji, wskazać trzeba, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Olsztynie, iż rada gminy nie posiada podstawy prawnej do ingerowania w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą, poprzez ograniczenie tego prawa do dokonywania "drobnych napraw" (w wyroku z dnia 19-02-2019, II SA/Ol 7/19). Wobec powyższego w zakresie omawianej regulacji należy zgodzić się z Prokuratorem, iż zapis § 5 ust. 2 Regulaminu istotnie narusza prawo, a więc prowadzi to do stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej ten zapis. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I wyroku, a na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt. II wyroku.