II SA/Kr 669/00

Sygn. akt II SA/ Kr 669/ 00 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA : Grażyna Danielec ( spr.) Anna Szkodzińska Protokolant : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2004r. sprawy ze skargi A. R., S. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2000r., Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie 10 ( dziesięć ) złotych. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999r., wy daną na podstawie art. 54 ust.l i art.55 ust. l pkt 2 w związku z art.80 ust.l , art.81 ust. l pkt 2 i art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta Powiatowy w N. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w części przyziemia, zrealizowanego na działkach nr ew. [...], [...] w N. przy ul. [...], a objętego zgłoszeniem B.R. z dnia [...].11.1999 r. Równocześnie nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Powiatu N. z dnia [...] .02.1999r , którą anulowano dotychczasowy projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z dnia [...].02.1994 r. i zatwierdzono nowy -uwzględniający zmianę funkcji przyziemia i garażu budynku na zakład małej gastronomii. Decyzja z dnia [...].02.1999r została unieważniona przez Wojewodę decyzją z dnia [...].10.1999 r. Dlatego też organ uznał, że inwestycja została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji, będącej załącznikiem do decyzji z dnia [...].03.1994 r. Następnie organ zacytował przepisy art.54 ust. l i art.55 ust. l pkt 2 : "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę ". Dlatego też, jak podano w uzasadnieniu decyzji, orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od tej decyzji A. i S.R. wnieśli albo o nakazanie inwestorowi stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę albo wcześniejszego zatwierdzenia projektu zamiennego o funkcji wyłącznie mieszkalnej. Podnieśli, że w czasie oględzin nie zostali wpuszczeniu do przedmiotowego przyziemia. Decyzją z dnia [...] lutego 2000r znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 54 ust. l, art. 55 ust. l pkt 2 oraz art. 81 ust. l pkt. 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 138 § l pkt l kpa, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał, że pismem z dnia [...]11.1999 r. B.R. zawiadomiła Starostwo Powiatowe o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania części przyziemia budynku mieszkalnego przy ul.[...] w N. Pismem z dnia [...].11.1999 r. (wysłanym w 14-ym dniu od dnia doręczenia zawiadomienia) organ I instancji powiadomił o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zgłoszenia do użytkowania części przyziemia. Organ odwoławczy uznał, że było to uchybienie formalne, gdyż organ winien wydać decyzję o sprzeciwie. Jednakże uznał, że przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania było informacją dla inwestora, że nie nabył praw do użytkowania obiektu. Dalej wyjaśnił, że skoro w czasie oględzin z dnia [...].12.1999r ustalono, że w budynku tym, wybudowanym zgodnie z decyzją z dnia [...].02.1994 r. zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego i garażu, zmieniono funkcję przyziemia na usługi gastronomiczne, to na podstawie art. 54 prawa budowlanego, organ I instancji słusznie wniósł sprzeciw co do użytkowania tego budynku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję A. i S.R. zarzucili, że plan zagospodarowania przewidywał dla przedmiotowego budynku wyłącznie funkcję mieszkalną. Zaskarżona decyzja zawiera wprawdzie sprzeciw organu co do użytkowania tego budynku, ale jednocześnie legalizuje samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku. Zarzucili, że inwestor nie uzyskał decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalu gastronomicznego, co jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obszernych wywodach skargi, z przytoczeniem przepisów planu, podkreślili, że dokonane odstępstwo zmienia sposób zagospodarowania działek. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z mocy z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) do rozpoznania skargi wniesionej przed 1 stycznia 2004 r. właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach swej kognicji Sąd bada czy przy jego wydaniu orzeczenia administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § l ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 54 ust. l prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma analiza tego właśnie przepisu. Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zachowania przez organ I instancji terminu do zgłoszenia sprzeciwu, stwierdzić należy, że nie są one prawidłowe. Wymienione w ust. l i ust.2 art. 54 Prawa budowlanego terminy są terminami prawa materialnego. Nie dotyczą bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a ich upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu terminu z ust. l nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 kpa, będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd organu II instancji, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data wysłania przez organ przesyłki i to nie zawierającej decyzji, a jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Termin 14 dni określony w zdaniu drugim ust. l art. 54 jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Z kolei termin (również 14 dni) określony w ust. 2 art. 54 jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony przez siebie czas, nie krótszy jednak niż 14 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia. Przyjąć więc należy, że, o ile sama strona nie związała się terminem dłuższym, to przystąpienie przez nią do użytkowania obiektu w 15 dniu od daty zawiadomienia, jest działaniem legalnym, z zastrzeżeniem jednakowoż wynikającym z ust. 1. Oba wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia obu terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego z ustępów art. 54 zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z ust. l wynika uprawnienie organu do sporządzenia decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelację pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 15 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do użytkowania. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Wręcz przeciwnie, z ust. 2 wprost wynika, że określenie dłuższego niż 14 dni okresu wyczekiwania zależy tylko od woli strony. Jeśli wola taka nie została wyrażona, nie można kwestionować prawa do przystąpienia do użytkowania obiektu już w dniu 15 od daty złożenia zawiadomienia. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie że to - legalne w danej chwili -zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy kpa nie nakładają na stronę takiego (tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu) postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw majątkowych i to na nie dający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Nie jest tu absolutnie wystarczający podnoszony przez stronę przeciwną argument, że przy takim rozumieniu przepisów, prawo zgłoszenia sprzeciwu, z uwagi na bardzo krótki termin, jest iluzoryczne. Wszak zgodnie z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82 ONSA 1982/2/107). W świetle tej zasady odnotowana uwaga strony przeciwnej może być traktowana tylko jako postulat kierowany do prawodawcy, a nie jako wynik interpretacji prawa istniejącego. Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony składającej zawiadomienie ma 14 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu i 14 dniowego terminu "dla organu" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu z ust. l art. 54 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 54 ust. l Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 kpa, sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § l kpa, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w ust. l art. 54 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 54 ust. l Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną (a więc i sprzeciw zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie inwestora wpłynęło do organu w dniu 8.11.1999 r., a decyzja z dnia 9.12.1999 r. o zgłoszeniu sprzeciwu została doręczona inwestorowi w dniu 20.12.1999 r. (tak samo jak i innym stronom postępowania). Skoro omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu. Dlatego też, na podstawie art. 145 § l pkt l c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § l ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. I ustawy o NSA w zw. z art. 97 § 2 powołanej ustawy przepisy wprowadzające. .