II SA/Kr 669/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [....] z dnia 16 marca 2010r. znak: [....] , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorowi robót budowlanych i współwłaścicielowi budynku przy ul. [....] w K. , A.B. , wykonać roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych obejmujących zamontowanie okien w ścianie budynku usytuowanego przy ul. [....] w K. , w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki nr [....] , tj. do stanu zgodnego z prawem - poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany, dwóch otworów okiennych w parterze budynku od strony południowej na działce nr [....] obr. [....] , ustalając termin wykonania prac do dnia 15 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z wniosku L.P. W toku oględzin stwierdzono, że w poziomie parteru od strony południowej znajduje się pięć otworów okiennych, w trzech zamontowane są pustaki szklane (łuksfery) w dwóch otworach zostały zamontowane dwa okna otwieralne w miejsce starych otworów okiennych w których wcześniej zamontowane były pustaki szklane (łuksfery). Jedno z tych okien usytuowane jest w odległości około 2,55m od ogrodzenia sąsiedniej działki, a drugie w odległości około 2,85m. Od strony zewnętrznej zostały zamontowane na stałe przesłony z poliwęglanu kanalikowego. Okna o wym. 60x140. Przedmiotowe okna wg informacji złożonych do protokołu przez inwestora zostały wymienione i zamontowane na przełomie październik -listopad 2007r. Wymiana wypełnienia w otworach okiennych z pustaków szklanych ( łuksfery ) na okna zespolone w istniejącym obiekcie budowlanym kwalifikuje się jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i tym samym w sytuacji wykonania ich w trybie tzw. "samowoli budowlanej" podlegają dyspozycji przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Powyższe roboty budowlane polegające na wymianie wypełnienia w otworach okiennych w ścianie południowej budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy sąsiedniej działki zostały wykonane niezgodnie z przepisami zawartymi w aktach prawnych 1 stanowiących warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, w tym § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten odnosi się do budynków "sytuowanych" a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Przedmiotowe roboty budowlane stanowią przebudowę istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem spowodowały one zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku. Nadto należy wskazać że w/w roboty budowlane naruszyły przepisy wyżej powołanego rozporządzenia, a w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe powoduje zastosowanie § 207 ust. 2 który stanowi cyt: "Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi." Powyższe akty prawne w sposób jednoznaczny wyłączają prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych w ścianie budynku, który jest w odległości 3m od granicy działki sąsiedniej. Przedmiotowa ściana od strony południowej budynku przy ul. [....] w K. stanowiła ścianę oddzielenia pożarowego i na skutek wykonania w niej otworu okiennego przestała pełnić tą funkcję. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor A.B. , zarzucając, iż jego intencją było zapewnienie większej izolacyjności wypełnienia okiennego oraz osuszenia i zapewnienia lepszej wentylacji zawilgoconych pomieszczeń. Zaskarżona decyzja spowoduje pozbawienie dostępu światła dziennego i pogorszy wentylację. Wniósł o zmianę decyzji poprzez akceptację obecnego stanu lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. znak: [....] [....] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżona decyzja jest nieprawidłowa. Jak ustalił organ l instancji, w ścianach przedmiotowego budynku istniało już pięć przeszkleń (luksferów), przy czym dwa z nich zostały zastąpione otworami okiennymi w bezpośrednim sąsiedztwie z działką sąsiednią, a to w odległości odpowiednio ok. 2,55 m i 2,85 m. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ l instancji wskazał, że narusza to § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., nr 75, póz. 690) o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Na podstawie oświadczenia inwestora A.B. , organ l instancji ustalił, że otwory okienne zostały wykonane ok. roku 2007 r. Od zewnętrznej strony zamontowano na oknach na stałe przesłony z poliwęglanu kanalikowego. Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ rozpatrując sprawą musi zatem zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, dlatego powinien ją rozważyć w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 k.c. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny (por. wyrok WSA w Rzeszowie, z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 236/08). Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Warto również zauważyć, że inwestor wykonał otwory okienne w ścianach budynku, oddalonego w miejscu umieszczenia okien o 2,55 m i 2,85 m, więc przybliżenie, a przez to uchybienie wymaganej minimalnej odległości od nieruchomości sąsiedniej, nie było znaczne; choćby zatem z tej przyczyny orzeczenie nakazu zamurowania tych otworów - będące rozwiązaniem jakże represyjnym w swej istocie - trąci automatyzmem. Jak wykazał inwestor w toku postępowania, wykonawszy otwory okienne zadbał o zachowanie prywatności sąsiadów, instalując na stałe w oknach przesłony z poliwęglanu kanalikowego. Także motywacja inwestora wykonania otworów okiennych może znaleźć uzasadnienie: chciał on uniknąć postępującej degradacji swojego mienia poprzez nieprawidłową wentylację pomieszczeń budynku, w których wykonał otwory okienne. Także wnioskodawcy niniejszego postępowania nie skarżą się na uciążliwość własnej nieruchomości, wywołane wykonaniem przedmiotowym otworów. Oceniając więc zgromadzony materiał dowodowy MWINB w K. stwierdził, że organ l instancji w sposób nieprawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, Wydając decyzję, organ administracji powinien w szczególności mieć wzgląd na zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tylko tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła L.P. , zarzucając iż: - naruszenie art. 140 i 144 k.c. i jego błędną interpretację w stosunku do przedmiotowej sprawy; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony; - naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nie dostrzeżenie, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zachowanie organu administracji II instancji nie odzwierciedla stosowania przepisów prawa materialnego i proceduralnego; - naruszenie przepisów prawa budowlanego poprzez: 1) nieprzestrzegania przez organ II instancji szczegółowych przepisów prawa budowlanego (art. 30 ust. 1 oraz § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r.) i aprobowanie samowoli budowlanej w świetle ogólnych przepisów prawa konstytucyjnego, cywilnego, administracyjnego; 2) nieprzestrzegania określonej procedury działania, nałożonej w ramach obowiązków na organ nadzoru budowlanego poprzez rażące zaniedbania: a) nieuwzględnienie wpływu charakterystyki kontrolowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie w tym nie zapewnienie zagospodarowania teren sąsiedniej nieruchomości nr [....] obr. [....] w K. zgodnie z art. 4 i art. 5 prawa budowlanego (przez nie przewidzenie projektu jej zagospodarowania i budowy przyszłego budynku mieszkalnego w stosunku do istniejącej na niej zabudowy). b) nie skontrolowanie prawomocnego pozwolenia na budowę i użytkowanie budynku, którego przedmiotowy obiekt o charakterze produkcyjnym nie posiada i nie posiadał (art.84 ust. 1, art. 84 ust. 2, art. 84a prawa budowlanego). c) ni zapoznanie się z przeznaczeniem użytkowym i usytuowaniem rozpatrywanego budynku, d) niezapoznanie się z przedstawionym przez inwestora projektem budynku o charakterze produkcyjno-magazynowym. e) niezapoznanie się z układem funkcjonalnym i przestrzennym kontrolowanego budynku, rozwiązaniem technicznym, wykonawstwem konstrukcyjno- materiałowym, zabezpieczeniami przeciwpożarowymi, przeciw hałasowymi, przeciw wibracyjnymi. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddaleni,e podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu l instancji uznał, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd nie jest związany zarzutami skargi i jest zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę okoliczności sprawy z urzędu, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną uchylając decyzję organu l instancji, jednakże uzasadnienie zaskarżonej decyzji i powołane przez organ odwoławczy okoliczności sprawy były dowolne, niepoparte żadnymi ustaleniami i faktami. Po pierwsze organ uchylając decyzję organu l instancji nie ustalił, czy rozbudowa przedmiotowego budynku była legalna, czy też nie i w zależności od wyników tych ustaleń winien był podjąć dalsze stosowne działania i ustalenia. Jeżeli okazałoby się, że ta rozbudowa była legalna, to organ zobowiązany był do sprawdzenia zgodności usytuowania przedmiotowego budynku z projektem budowlanym a także do ustalenia czy projekt budowlany przewidywał okna, czy też ścianę pełną przy granicy z działką sąsiednią nr [....] stanowiącą własność L.P . Jeżeli projekt budowlany przewidywał okna, to należało ustalić ich ilość, a także czy były przewidziane w nich luksfery, czy też nie. Poza tym gdyby okazało się, że przedmiotowa rozbudowa była zalegalizowana, to należało również ustalić powyższe okoliczności i wyciągnąć odpowiednie wnioski. Natomiast zupełnie inna sytuacja byłaby, gdyby okazało się, że inwestor dokonał przedmiotowej rozbudowy nielegalnie, a więc wykonana ją w ramach samowoli budowlanej. Tych istotnych dla sprawy okoliczności organ odwoławczy w ogóle nie ustalał i nie przedstawił w swoim uzasadnieniu uchylając decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy w związku z tym nie zebrał całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego. Organ powinien był wiedzieć, że nawet, gdy wniosek skarżącej L.P. z dnia 30.12.2008 (k. 3 akt adm.) dotyczył tylko okien wykonanych przy granicy z jej działką, to obowiązkiem organu było ustalenie w pierwszej kolejności, czy wykonanie tych okien, ich ilość oraz usytuowanie przy granicy z działką skarżącej było legalne czy też nie. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd dokonując kontroli decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy bada jej rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie decyzji, które jest immanentną częścią decyzji, podlegającą tak samo jak orzeczenie kontroli sądu. Sąd dokonując takiej kontroli nie może aprobować dowolnego uzasadnienia, nie popartego zebranym, pełnym materiałem dowodowym istotnym dla sprawy. W niniejszej sprawie wydana przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna na postawie art.138§2 kpa była zasadna ale jej uzasadnienie było dowolne, naruszające prawo. W związku z tym, sąd w całości uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał też, że decyzja organu l instancji narusza przepisy postępowania, ponieważ organ ten nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7 kpa - zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 §1 kpa - zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Organ naruszył też przepis art.107§3 kpa odnoszący się do prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji organu l instancji nie spełnia tych wymogów skoro postępowanie wymaga uzupełnienia i ustalenia w sposób obiektywny rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a więc czy wykonane okna w przedmiotowym rozbudowanym budynku mieszkalnym były legalne czy też nie. Ustalony przez organ l instancji stan faktyczny sprawy w takiej sytuacji nie może odzwierciedlać rzeczywistego stanu faktycznego w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Z tych powodów organ l instancji naruszył przepis art. 107§3 kpa. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Co do zarzutów skargi to zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. Natomiast co do pozostałych zarzutów sąd na obecnym etapie postępowania nie może się do nich odnieść albowiem postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia. Taka kontrola nastąpi dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, wskazaniu przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji oraz w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ( por. wyrok NSA z dnia 10.02.1981r., SA 910/80.ONSA 1981r. nr 1, póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia LexisNexis W-wa 2005r. str.145 t.14.) W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.