II SA/Kr 669/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 10 maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z 10 maja 2019 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z 17 maja 2018 r., nr [...] (znak: [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji w decyzji z 17.05.2018 r., nr [...] (znak: [...]) nałożył na A. Z. "obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w związku z przebudową dawnego budynku magazynu surowca oznaczonego jako nr 4, będącego częścią Zakładu [...] położonego na działce [...] obr. [...], przy ulicy [...] w K., w zakresie parteru, zrealizowaną bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: wykonanie wzmocnienia zworników łęków sklepienia nad piwnicą poprzez osadzenie w nich rur stalowych grubościennych (RO 168,3x5,6) ze stali S235 na zaprawie drobnoziarnistej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dalszej części uzasadnienia opisał przebieg postępowania określony treścią aktu organu I instancji wskazując m.in., iż: - A. Z. (inwestor), podczas czynności kontrolnych obiektu będącego przedmiotem postępowania swoje prawo do dysponowania nieruchomością wywiodła z dołączonej do protokołu treści umowy najmu budynku zawartej w dniu [...].02.2016r. - Postanowieniem z dnia 25.08.2016r. nr [...], PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. postanowił inwestorowi wstrzymywać prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów i uzgodnień. A. Z. przedłożyła ww. dokumenty i uzgodnienia. Następnie PINB w dniu 25.10.2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wydał decyzję nr [...] (znak: [...]), którą nałożył na A. Z. obowiązek wykonania określonych czynności "poprzez uzupełnienie przedłożonych dokumentów, opracowań o: 1. stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie uzgodnienia wykonania robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku; 2. szczegółowy rysunek warstw stropu nad parterem budynku (...), 3. ocenę techniczną (...), 4. załącznik graficzny do protokołu kominiarskiego (...). Ustalono, że dokumenty wymagane ostateczną decyzją nr [...] wpłynęły do PINB. Następnie PINB w dniu 17.05.2018r., w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wydał zaskarżoną decyzją nr [...] (znak: [...]). W ocenie [...]WINB, organ I instancji błędnie uznał jako stronę ww. postępowania Skarb Państwa i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 50-51 Pr. bud. regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego, efektem którego winien być stan zgodności obiektu z prawem. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane, spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Celem wszystkich nakazanych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Zdaniem organu II instancji, zaskarżona decyzja, przez pominięcie kwestii dotyczących stanu faktycznego wynikającego z wykonanych robót budowlanych sposobu użytkowania obiektu, nie spełnia ww. wymogu. Organ odwoławczy wskazał, że udokumentowane wydzielenie w części obiektu o charakterze przemysłowym funkcji gastronomicznej doprowadziło, w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr. bud., do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Ważąc zbieg dokonanych przez inwestora działań, tj. samowolne wykonanie robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę oraz samowolne doprowadzenie tymi robotami do faktycznej zmiany sposobu użytkowania, to postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o przepisy art. 50-51 Pr.bud. winno objąć tak kwestię prawidłowości wykonanych robót budowlanych jak i kwestię dokonanej zmiany sposobu użytkowania. PINB w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją zupełnie pominął aspekty sprawy związane ze zmianą sposobu użytkowania, tym samym nie osiągnął celu postępowania naprawczego, jakim jest już wskazany obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom obiektu. Następnie [...]WINB wskazał, że w celu dokonania legalizacji wykonanych robót budowlanych inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powołał się m.in. na pismo strony odwołującej się, z którego wynika, że firma p. Z. prowadzi działalność na nieruchomości, do której nie ma tytułu prawnego, na której chce bezprawnie i bez zgody właściciela prowadzić roboty budowlane (...). Informuje również, że w Sądzie Rejonowym [...] toczy się postępowanie z powództwa Spółki o eksmisję p. Z. i jej firmy ([...]). Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być ponownie zbadana i stosownie udokumentowana. Istniejące w tym zakresie braki dowodowe stanowią o naruszeniu treści art. 77 k.p.a. w zakresie mającym wpływ na przebieg postępowania. Dalej zarzucono organowi I instancji naruszenie, w sposób istotny dla końcowego rozstrzygnięcia treści art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. z uwagi na to, że PINB nie zbadał kwestii dotyczącej wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podniósł również, że w ogólnodostępnych w rejestrach zabytków udostępnionych na stronie internetowej istnieje wpis dotyczący postępowania [...], co wydaje się wskazywać że decyzja o wpisie do rejestru nabrała waloru ostateczności. Zważywszy, że indywidualny wpis do rejestru zabytków wymaga by uzgodnienie konserwatorskie w sprawie robót budowlanych miało formę decyzji, brak rozpoznania podnoszonej w toku postępowania ww. kwestii ma istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Na koniec organ II instancji stwierdził również, że wskazywana przez stronę okoliczność wykonania obowiązku nałożonego nieostateczną decyzją PINB wymaga zweryfikowania. W konstatacji powyższego, [...]WINB podniósł, że konieczne jest więc ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. A. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła sprzeciw od ww. decyzji [...]WINB w [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi ze względu na rzekome braki postępowania dowodowego w sprawie prowadzonej przez PINB a zakończonej decyzja z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane winno dotyczyć tylko kwestii czysto faktycznych, tym samym nie jest celem tego postępowania badanie zmiany sposobu użytkowania ponad niezbędne minimum. Ponadto - ustosunkowując się do treści decyzji PINB z dnia 17 maja 2018 r. - strona skarżąca podniosła, iż zrealizowała już zakreślony jej na mocy w ww. decyzji, a wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, obowiązek doprowadzenia robót budowlanych poczynionych w budynku przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wywołała więc bezpośredni skutek i faktycznie jej byt prawny został dopełniony w momencie zrealizowania tegoż obowiązku. Ostateczne ustanie bytu prawnego uchylonej przez [...]WINB w [...] decyzji spowoduje ponowną możliwość nałożenia przez organ l instancji kolejnych obowiązków bądź zniesienia tych już wykonanych, co przełoży się na wymierną stratę materialną po stronie Inwestora. Kwestia wykonania przez Inwestora obowiązku nałożonego decyzją PINB (w zaufaniu do prawidłowości działania PINB) została całkowicie pominięta przez organ II instancji, a to właśnie ten aspekt winien również zostać skonfrontowany w kontekście badania ew. uchybień procesowych. W ocenie skarżącej - konstatacja [...]WINB w [...], iż PINB nie dokonał należytej analizy prawa do dysponowania gruntem przez inwestora, co też miało przełożenie na kasatoryjny charakter skarżonej decyzji, jest stwierdzeniem nieuprawnionym. Tytuł ten wynika właśnie z umowy najmu z Fundacją [...] która dokonywała podnajmu poszczególnym przedsiębiorcom gospodarującym w lokalach położonych przy ul. [...]. Tym samym, stosunek zobowiązaniowy -uprawniający Inwestora do realizacji robót budowlanych na cele prowadzącej działalności gospodarczej nie ustał. Mając to na uwadze kwestią niezależną w aspekcie badania prawa do dysponowania gruntem przez Inwestora, w ocenie strony skarżącej, jest fakt wypowiedzenia przez użytkownika wieczystego umowy najmu Fundacji [...]. Podkreślić należy, iż inwestora nie łączyła żadna bezpośrednia umowa z użytkownikiem wieczystym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy koncentruje się na opisie i ocenie przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania, zarzucając przede wszystkim istotne braki zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednakże w istocie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Brak wyjaśnienia podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowi oczywiste naruszenie tego przepisu. Wszystkie podniesione w sprzeciwie zarzuty okazały się zasadne, a zaskarżona decyzja, jako wydana przedwcześnie musiała zostać uchylona. Należy też mieć na uwadze to, iż decyzja kasatoryjna winna zawierać wyjaśnienie, dlaczego niewystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Z tych względów obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Zarzut organu odwoławczego w zakresie pominięcia przez PINB analizy zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 pr.bud. należało uznać za bezzasadny, w szczególności, że kwestia ta objęta została zakresem innego postępowania ([...]), prowadzonego na podstawie art. 71 ust. 1 pr. bud. Nadto racje ma strona skarżąca, że również inne postawione pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej uchybienia procesowe mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy. Nie było bowiem żadnych przeszkód, aby na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do którego odnosił się organ II instancji w swoim uzasadnieniu, rozważyć kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (należało w tym celu przeanalizować umowę najmu łączącą inwestora z Fundacją [...]) czy zweryfikować okoliczności wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją PINB z 17 maja 2018 r. ( w oparciu m.in. o zalegające w aktach sprawy oświadczenie złożone przez autora ekspertyzy technicznej będącej podstawą do wydania obowiązku nałożonego przez PINB, załączone do pisma inwestorki z 10 czerwca 2018r. oraz dokumentację fotograficzną). Zatem, jak wynika z powyższego, [...]WINB w [...] winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie kasatoryjnie z art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do powyższych wskazań - dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się zarówna odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 kpa. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia racy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.