II SA/Kr 669/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. D. i W. K. na postanowienie nr 319/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2025 r. znak: WOB.7722.248.2024.NOGI w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargi. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2025 r. znak: WOB.7722.248.2024.NOGI, po rozpatrzeniu odwołania M. D. i W. K. (dalej: inwestorzy), uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza (dalej: PINB) z dnia 11 września 2024 r. nr 304/2024 znak: OAE.5140.7.2024.JC i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: P.b.) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji oporowej. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Opisanym powyżej postanowieniem PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji oporowej na działkach nr [...] i [...] w N. S. składającej się z żelbetowego muru oporowego o długości 69,2 m od strony granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i [...] i długości 48,95 m od strony granicy z sąsiednią działką nr [...], z prostopadłymi do głównej elewacji muru odcinkami o długości - 3,5 m między działkami nr [...] i [...] i dwoma o długości 1 m w środkowej części działki nr [...] i jej granicy z działką nr [...]; płyt betonowych zagłębionych pionowo w gruncie na długości 9,1 m od strony działki nr [...] usytuowanych w odległości od 0,97 do 1,27 m od muru żelbetowego realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia w wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Podstawą powyższego postanowienia organ uczynił art. 48b ust. 1 i 2 P.b. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestorzy zakwestionowali ustalenie PINB, że prowadzone przez nich roboty budowlane doprowadziły do powstania muru oporowego, gdyż ich zdaniem było to wyłącznie ogrodzenie. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, z których wynikało, że inwestorzy bez pozwolenia na budowę wznieśli na granicy działek mur oporowy. Organ odwoławczy dostrzegł jednakże, iż w zaskarżonym postanowieniu PINB powołano wadliwą podstawę prawną w postaci art. 48b ust. 1 i 2 P.b., podczas gdy prawidłową podstawą prawną był art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. W efekcie wydane zostało rozstrzygnięcie o tożsamej treści, z tym, że zmodyfikowano jego podstawę prawną. W ramach uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne dokonane w ramach kontroli przeprowadzonej przez PINB, z których wynikało, że inwestorzy zrealizowali mur żelbetonowy o grubości 20 i 30 cm o długościach: 69,2 m, 48,95 m, 18,50 m i 71,26 m. Ponadto w odległości od 0,97 m do 1,27 m od muru żelbetonowego zostały równolegle usytuowane płyty betonowe zagłębione pionowo w gruncie na długości 9,1 m, wystające ponad poziom terenu na wysokość od 0,40 m do 1,17 m. Różnica poziomu terenów po obu stronach przedmiotowego muru, jak i sama wysokość muru jest znacząca. Różnica poziomów terenu wynosi od 4 cm do 95 cm, natomiast wysokość muru od 0,70 m do 2,50 m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy nie zawierają definicji muru oporowego, jednak zarówno definicje zawarte w Polskiej Normie PN-83/B-03010 i encyklopedii "Architektura i budownictwo", jak i orzecznictwo, jako kryterium pozwalające zaliczyć obiekt do kategorii konstrukcji oporowych wskazują nie na konstrukcję, lecz na funkcję, jaką pełni dany obiekt budowlany. Mając na uwadze charakter użytych materiałów, ukształtowanie terenu oraz okoliczność, że nawieziono świeże pryzmy ziemi w celu podniesienia terenu działek, organ uznał, że przedmiotowy mur żelbetowy jest czymś więcej niż tylko ogrodzeniem nieruchomości. W ramach oceny wizualnej nie budzi wątpliwości, że stanowi on zaporę między świeżą pryzmą ziemi, a nieruchomościami położonymi poniżej. Wobec tego, że inwestorzy nie uzyskali stosownego pozwolenia na budowę, budowę należało wstrzymać na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., otwierając jednocześnie drogę do legalizacji. M. D. oraz W. K. złożyli tożsamo brzmiące skargi na powyższe postanowienie, zarzucając: 1. naruszenie art. 3 pkt 3 P.b. poprzez nieuprawnione ustalenie, że wykonane przez inwestorów prace budowlane na opisanych wyżej działkach stanowią budowlę w myśl powołanego przepisu, tj. "konstrukcję oporową", w sytuacji, gdy roboty te są częścią realizowanego ogrodzenia, zgodnie z przekazanym w trakcie kontroli projektem, którego normatywna definicja zawarta jest w art. 3 pkt 9 P.b., a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b. poprzez przyjęcie, że na wykonanie ogrodzenia konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego i w konsekwencji błędną i rażąco dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności ustaleń zawartych w protokołach kontroli. Dowolność ta przejawia się miedzy innymi ustaleniami, co do których organ nie miał kompetencji tj. w zakresie kwestii geologicznych, które wymagały opinii biegłego geologa, na okoliczność, która mogła lub nie potwierdzić funkcji muru ogrodzenia, a w konsekwencji nieuprawnionego stanowiska organu, co do funkcji tego muru, któremu organ dowolnie przypisał podstawową funkcję tj. budowli zabezpieczającej przed oddziaływaniem mas ziemi, co w świetle treści opinii geologicznej wykonanej na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę domu jest oczywiście nie zasadne; 3. błąd w ustaleniach faktycznych i brak całościowego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że wykonane częściowo prace wznoszenia ogrodzenia posesji, wbrew zamierzeniom inwestorów mają na celu wykonanie konstrukcji muru oporowego, co skutkuje uznaniem tych robót za samowolę budowlaną; 4. wydanie wadliwego postanowienia, którego uzasadnienie jest sprzeczne z wymogami określonymi w art.107 §1 pkt 4 i 6 k.p.a. W związku z powyższymi naruszeniami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dokumentów i zdjęć załączonych do skargi, to jest: 1) opinii geotechnicznej, 2) materiału poglądowego z miejsca usytuowania ogrodzenia w spornej i bezspornej części (4 zdjęcia), 3) ekspertyzy technicznej realizowanego ogrodzenia sporządzonej przez osobę uprawnioną do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Na wstępie należy wskazać, że okolicznością bezsporną jest fakt wybudowania przez skarżących żelbetonowego muru na granicy ich działki o ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazanych w postanowieniu parametrach, bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Strony spierały się natomiast o to, czy mur ten stanowi wyłącznie ogrodzenie, jak twierdzili skarżący, czy też pełni dodatkowo funkcję oporową – jak oceniły organy. Rozstrzygnięcie powyższego sporu ma kluczowe znaczenie, bowiem konstrukcje oporowe stanowią zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. rodzaj budowli, a wobec tego, że nie zostały one zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 P.b., ich wybudowanie musi być poprzedzone takim pozwoleniem na ogólnych zasadach wynikających z art. 28 ust. 1 P.b., stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rację miał przy tym organ wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się podstawową funkcją, jaką dany obiekt pełni. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia ustawy - Prawo budowlane, obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami także jako "ogrodzenie" (tak m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2719/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 501/22, wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 556/19). W opinii Sądu organy zasadnie w przedmiotowej sprawie przyjęły, że wybudowany przez skarżących mur – w odcinku będącym przedmiotem niniejszego postępowania – pełni funkcję konstrukcji oporowej. Świadczy o tym wiele czynników, począwszy od użytego materiału (żelbeton), jego grubości - 20 cm do 30 cm, wysokości muru – sięgającego miejscami nawet do 2,50 m oraz różnicy poziomów terenu pomiędzy murem, dochodzącej miejscami do 95 cm. O tym, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z funkcją oporową świadczy dodatkowo zdaniem Sądu fakt podniesienia terenu poprzez nawiezienie ziemi, którą mur ma ewidentnie podtrzymywać. Należy również pamiętać o umieszczeniu wzdłuż muru na długości 9 m zagłębionych płyt betonowych, wystających ponad poziom terenu miejscami nawet na ponad metr. Jest sprawą oczywistą, że taki element nie stanowi części zwykłego ogrodzenia, lecz ma pełnić dodatkowe zabezpieczenie przed osuwaniem gruntu. Z tego względu nie znalazł uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 P.b., bowiem organy właściwie wyłożyły ten przepis, a następnie właściwie go zastosowały, kwalifikując powstały mur jako budowlę, o której mowa w tym przepisie. Oddaleniu podlegały również zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, który pozwalał na ocenę funkcji, jaką pełnił wzniesiony przez skarżących mur. Skarżący domagali się powołania w tym zakresie biegłego geologa, a nawet przedłożyli taką opinię. Należy jednak pamiętać, że organy powołują biegłego wyłącznie, gdy same nie są w stanie ocenić stanu faktycznego, gdyż wymaga to wiedzy specjalnej. W opinii Sądu ocena funkcji, jaką pełni sporny mur nie wymagała takiej wiedzy, zważywszy, że organy nadzoru budowlanego są organami wykwalifikowanymi w zakresie budownictwa, a o funkcji muru świadczyły cechy widoczne gołym okiem, takie jak szerokość i wysokość muru, materiał, z którego został zbudowany, a dodatkowo ukształtowanie terenu po obu stronach muru. W opinii Sądu organy wystrzegły się w swojej ocenie dowolności, czy powierzchowności. Świadczy o tym chociażby fakt, że przedmiotowym postępowaniem nie została objęta całość muru wzniesionego przez skarżących, lecz wyłącznie ta jego część, która pełni funkcję oporową. Odrębnym postępowaniem objęto fragment muru, który pełni funkcję wyłącznie ogrodzeniową, a wyłączono z niego część zakwalifikowaną jako podmurówkę ciągłą. Świadczy to zdaniem Sądu o tym, że organy dokładnie przeanalizowały funkcję, którą pełni mur w poszczególnych jego fragmentach. Skoro zatem mur we fragmencie będącym przedmiotem niniejszego postępowania stanowi budowlę, o której mowa art. 3 pkt 3 P.b., organy prawidłowo wstrzymały jego budowę. Jak stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie pozostawia miejsca na uznaniowość i zobowiązuje organy nadzorcze do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu, zasadnie modyfikującym podstawę rozstrzygnięcia w stosunku do uchylonego postanowienia organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie zgłoszone wnioski dowodowe nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.