II SA/Kr 67/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009r. sprawy ze skargi K. J. i H. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. skargę oddala, II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat A. M. kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, III. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat M. G. kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W związku z informacją Komisariatu Policji w N. , zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności rozbudowy budynku mieszkalnego dokonywanego przez K. i H.J. na działce nr 1 w miejscowości B. W dniu [...] czerwca 2005 r. przeprowadzono oględziny działki nr 1 i stwierdzono, że na tej działce jest realizowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego do istniejącego już budynku i taka dobudowa posiada wymiary 3,37 metra x 7,40 metra oraz 2,27 metra x 1,45 metra – stanowiąca część mieszkalną w kształcie litery L oraz 5,64 metra x 4,50 metra - część gospodarczą. Inwestor oświadczył, że w miejscu dotychczasowej drewnianej werandy, szopy i chlewika, które uległy zawaleniu ostatniej zimy, postanowił wybudować nową część budynku. Z treści protokołu wynika, że prowadzone prace budowlane dotyczyły części mieszkalnej budynku (akta administracyjne sprawy,[...]). Wskazani przez inwestora świadkowie zgodnie zeznali, że istotnie w miejscu prowadzonych robót budowlanych istniała weranda i chlew, które uległy zniszczeniu (zawaleniu) i na ich miejscu H.J. wykonał opisane protokołem prace budowlane (akta administracyjne sprawy, [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...] nakazał wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. 1 w miejscowości B. , prowadzonej przez inwestorów K. i H.J. bez wymaganego pozwolenia oraz zobowiązał tych inwestorów do przedłożenia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami; 3) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) kserokopii decyzji osoby sporządzającej dokumentację o nadaniu uprawnień budowlanych; 5) kserokopii zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanego przez tą izbę, aktualnego na dzień opracowania projektu - w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r., po rygorem nakazania rozbiórki tej części budynku. Inwestorzy w wyznaczonym terminie nie spełnili żadnego z obowiązków nałożonych na nich powyższym postanowieniem. W tym stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] nakazał K. i H.J. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego - o wymiarach w rzucie poziomym 1,45 m x 5,65 m x 7,40 m x 3,37 m x 5,95 m x 2,27 m zlokalizowanego na dz. nr 1 w miejscowości B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy zakres prac należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Wskazał, że nawet w sytuacji, w której w miejscu tej rozbudowy istniała poprzednio weranda i chlewik, to przeprowadzone prace polegające na wykonaniu fundamentów, ścian czynią tą rozbudowę jako budowę nowego obiektu budowlanego. Ponieważ inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających na legalizację tej rozbudowy – tym samym należało na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego orzec o jego rozbiórce. Od tej decyzji odwołanie wnieśli K. i H.J. podnosząc, że nie posiadali wiedzy odnośnie prawnych regulacji tak wykonanych prac i są w bardzo trudnej sytuacji, a nakaz rozbiórki będzie niewykonalny z powodu braku środków finansowych. Prace zrealizowano po to, żeby zapewnić godziwe warunki (np. łazienkę) ich niepełnosprawnemu synowi. Ponadto tak wykonane prace należało zakwalifikować jako remont, a nie rozbudowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ stwierdził, że prawidłowo powołano jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 ww. ustawy, nakazanych inwestorom postanowieniem z dnia [...]..2005 znak: [...]. Inwestorzy nie posiadali w niniejszym przypadku pozwolenia na wykonanie przeprowadzonych prac, które zgodnie z przepisami prawa budowlanego (art. 28 ww. ustawy) mogą być prowadzone jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wykonali także obowiązków nałożonych na nich powyższym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Organ podniósł, że wątpliwości może budzić jedynie zakwalifikowanie przez organ I instancji wykonanych prac jako rozbudowy budynku mieszkalnego, a więc zgodnie z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ustawy - Prawo budowlane - jako robót, które mogą być prowadzone jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ale ta wątpliwość nie oznacza braku prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu braku potraktowania wykonanych robót jako remontu organ wyjaśnił, że pojęcie remontu definiuje ustawa - Prawo budowlane w art. 3 pkt 8. Zgodnie z powyższym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne było stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W stanie faktycznym tej sprawy organ odwoławczy uznał, że Inwestorzy nie mieli zamiaru odtworzenia stanu pierwotnego znajdujących się wcześniej w miejscu rozbudowy obiektów. Jak sami przyznali w toku postępowania, w nowo wybudowanym pomieszczeniu chcieli urządzić łazienkę (akta administracyjne sprawy, [...]. Poza tym nie ma wątpliwości, że prowadzone prace mogą być uznane za remont jedynie wtedy, kiedy w ich wyniku nie zostaje naruszona substancja obiektu. Tymczasem skarżący dokonali całkowitej rozbiórki istniejących obiektów o konstrukcji drewnianej (weranda, chlewik, szopa), a w tym miejscu wznieśli nowy budynek murowany. Tym samym mimo podnoszonych wątpliwości przez skarżących, za trafne w związku z powyższym uznano zakwalifikowanie dokonanych przez inwestorów robót jako rozbudowy drewnianego budynku mieszkalnego. Ponadto w tej sprawie nastąpiło powiększenie powierzchni budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego części murowanej, powstałej na miejscu rozebranych obiektów, a fizycznie i funkcjonalnie powiązanej z tymże budynkiem. Organ nadmienił, że zgodnie z art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 obligatoryjnym jest orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Nie jest to kwestia uznania administracyjnego, wobec czego argumenty dotyczące trudnej sytuacji życiowej zobowiązanych nie mogą w niniejszej sprawie odnieść skutku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli K.J. i H.J. w dniu 13 listopada 2008 r., domagając się uchylenia tej decyzji w całości i zarzucili naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do Państwa. Skarżący podali, że zaistniałą sytuację organ błędnie zakwalifikował jako rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy prace wykonane przez skarżących były w rzeczywistości remontem. Skarżący podali, że podczas remontu wymienili niektóre elementy budynku, ale np. dach nad budynkiem jest ze starych elementów więźby dachowej z nowym pokryciem. Świadkowie zeznali, że budynek ten wcześniej istniał przed wykonaniem robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądania i wnioski wynikające ze skargi podnosząc brak przekonywującego wyjaśnienia zasadności zakwalifikowania przeprowadzonych robót jako budowy, a nie remontu oraz wniósł o zasądzenie nieuiszczonych kosztów postępowania. Pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Podstawowy spór między organami administracji a skarżącymi dotyczy trafności zakwalifikowania wykonanych prac jako "rozbudowy" budynku mieszkalnego bądź też jego "remontu". Zdaniem skarżących prace budowlane objęte zaskarżoną decyzją należy zakwalifikować jako remont. Prawidłowe ustalenie charakteru robót ma znaczenie zasadnicze dla przyjęcia czy w tej sprawie inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu na datę wydania decyzji II instancji, tj. 30 września 2008 r., pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszeniu właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, pkt 4-6 oraz pkt 9-13 tej ustawy. Remontem w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (podkreślenie Sądu), a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Roboty wykonane przez skarżących, jak ustalono, polegały na rozbudowaniu (dobudowaniu) od strony północnej do istniejącego budynku mieszkalnego części budynku o konstrukcji murowano-żelbetonowej. Remont oznacza odtworzenie stanu pierwotnego a wykonane prace przez skarżących takim odtworzeniem nie są. Sami skarżący, jak i wskazani przez nich świadkowie podnosili i podnoszą, że w miejscu prowadzonych robót wcześniej istniała drewniana weranda, drewniany chlew i drewniana szopa (szopy). Wykonane zaś prace budowlane obejmowały rozbudowę domu mieszkalnego i budowę pomieszczenia gospodarczego. Nie jest to ani weranda, ani chlew. Weranda to dobudówka, jest to pomieszczenie otwarte lub oszklone, przykryte dachem, umieszczone przed wejściem do budynku albo przy innej elewacji. Weranda jest pomieszczeniem o funkcji wypoczynkowej, stawianym najczęściej przy budynkach mieszkalnym wiejskich (chatach) i podmiejskich. Żadnej z tych cech nie spełniają wykonane prace budowlane. Nie ulega również wątpliwości, że rozbudowa nie obejmuje odtworzenia wcześniejszego pomieszczenia przeznaczonego na chlew. Tym samym już chociażby z tego powodu rozbudowa w miejscu wcześniejszej werandy i chlewa nie może być uznana za remont. Rozbudowana część budynku posiada własny nowy fundament, ściany wykonane z pustaków żużlobetonowych, stropy żelbetowe, ściany wewnętrzne z pustaka silikatowego oraz ceramicznego, pokryta jest dachem ze spadkiem połaci w kierunku północno-wschodnim. W części rozbudowy wykonana została instalacja elektryczna, wylewki betonowe oraz schody żelbetonowe. Skarżący rozbudowali istniejący budynek wiosną 2005 r. w miejscu, w którym poprzednio wykonana była drewniana weranda, drewniane szopy oraz chlewik. Ponadto należy wskazać, że remont można przeprowadzić w istniejącym budynku. Jak ustalono istniejące wcześniej w tym miejscu pomieszczenia zawaliły się. Skarżący od nowa wznieśli fundamenty pod budowę i wybudowali na nowo cały obiekt w miejscu starych obiektów. Zgodnie z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Okoliczność, że część materiału budowlanego została odzyskana z dotychczasowych pomieszczeń werandy lub chlewika i zagospodarowana na potrzeby rozbudowy nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Należy również podnieść i to, że niezależnie od przyjęcia, że realizowana inwestycja stanowi nową budowę bądź częściową odbudowę lub że rozbudowę budynku mieszkalnego - nie zmienia faktu, że zarówno "budowa bądź odbudowa nowego obiektu" jak i "rozbudowa istniejącego obiektu" wymagają wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący tego wymogu nie spełnili. Co więcej organ I instancji zamierzał zalegalizować wykonane przez nich prace budowlane, ale sami skarżący, mimo pouczenia o skutkach polegających na nakazaniu rozbiórki – nie przedłożyli żadnych dokumentów pozwalających na legalizację. Wobec powyższego, wiedząc o takim obowiązku - narazili się na sankcję z art. 48 Prawa budowlanego. Należy również dodać, że pojęcie remontu podlega ścisłej wykładni, a to dlatego, że roboty budowlane objęte remontem nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Również w orzecznictwie sądowym rygorystycznie traktuje się remont, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17.10.2007 r., sygn. akt II SA/Sz 719/07, opub. w LEX nr 347961 stwierdził, że "samowolne wybudowanie schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej w miejsce dotychczasowych schodów o konstrukcji drewnianej nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, lecz wykonanie robót budowlanych polegających na budowie części obiektu budowlanego, do których zastosowanie ma art. 48 ustawy". Oceniając prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 48 Prawa budowlanego Sąd nie dopatrzył się uchybień po stronie organów administracji. Treść powołanego art. 48 Prawa budowlanego jest następująca: Art. 48. 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Nie są zasadne argumenty podnoszone przez skarżącego H.J. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2009 r. Wątpliwości co do zakwalifikowania prowadzonych prac jako budowa bądź rozbudowa nie mają znaczenia dla oceny trafności podjętych decyzji. Nie można uznać, że wykonywane prace polegały na remoncie, co zostało już wyjaśnione. Sam skarżący przyznaje, że poprzednie drewniane obiekty (weranda, chlewik, szopa) zawaliły się i należało je rozebrać. Ponadto żadna z rozbudowanej części nie jest ani werandą, ani chlewikiem. Nie jest zasadny i ten zarzut, że nakaz rozbiórki został określony nieprecyzyjnie. Podano w decyzji organu I instancji wyraźnie podano wymiary tej części budynku, która podlega rozbiórce i opisując te właśnie części. Okoliczność, że w trakcie dokonywania rozbiórki może zaistnieć sytuacja polegająca na rozbiórce dachu nad nielegalnie wzniesioną rozbudową i w związku z tym w jakimś zakresie nastąpi ingerencja w legalnie zbudowany dach na pozostałej części domu mieszkalnego – również nie ma znaczenia. Prawidłowo wykonywana rozbiórka doprowadzi tylko do tego, że będzie musiało nastąpić zabezpieczenie dachu (przykrycia) od strony dobudowanego budynku gospodarczego. Nie oznacza to jednak zakazu nakładania obowiązku rozbiórki. Zawsze bowiem w sytuacji, w której nielegalnie wzniesiona część budynku stanowi rozbudowę już istniejącego obiektu, między tymi fragmentami obiektu będą znajdowały się części wspólne i nie pociąga to za sobą skutku w postaci zakazu jakiejkolwiek rozbiórki. Powoływanie się na zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan w ogóle nie może być uwzględnione, skoro w tej sprawie nie ma wolno stojącej rozbudowy. Nie jest zasadny argument, jakoby art. 61 Prawa budowlanego mógł być podstawą do oceny w tej sprawie robót wykonanych przez inwestorów. Powołany artykuł Prawa budowlanego wskazuje na obowiązki zarządcy (właściciela) budynku i dotyczy to takich obowiązków, których wykonanie nie wymaga odrębnego pozwolenia na budowę. Tak, gdzie należy uzyskać pozwolenie na budowę lub chociażby dokonać zgłoszenia prac budowlanych – nie stosuje się ani art. 61, ani pozostałych przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taką decyzję w całości albo w części, tylko wtedy gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie każde naruszenie przepisów daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a., zgodnie z którym wyznaczony adwokat lub radca prawny otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W tej sprawie, w związku z tym, że obojgu skarżącym przyznano prawo pomocy w zakresie ustanowienia z urzędu profesjonalnego pełnomocnika, zasądzono wynagrodzenie na rzecz adwokat A.M. i adwokat M.G. na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Uznając skargą za niezasadną Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.