II SA/Kr 67/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A w K. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność A. P., poprzez udzielenie zezwolenia spółce [...] S.A.z siedzibą w K. na wstęp na przedmiotową nieruchomość w celu realizacji inwestycji pn.: "Rozbudowa i modernizacja stacji elektroenergetycznej 220/110 kV [...] wraz z wprowadzeniem linii 2x2x400 kV", polegającej na przebudowie istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV (napowietrznej), relacji [...] - [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie złożył A. P., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do nierozpoznania istoty sprawy, a w szczególności: - brak ustalenia czy M. A. składając podanie inicjujące postępowanie administracyjne w sprawie był do takiego działania uprawniony przez [...] S.A., - brak weryfikacji czy adwokat M. M. był uprawniony do reprezentacji [...] S.A.; - niewyjaśnienie w jakim celu Wnioskodawca miał wnioskować o wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy inny podmiot tj. Polskie [...] S.A. realizują inwestycję opisaną we wniosku M. A. jako inwestycję, która będzie realizowana przez [...] S.A.; - niewyjaśnienie czy Wnioskodawca przeprowadził wymagane rokowania z właścicielem nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, - nieustalenie rzeczywistej uciążliwości rzekomego zamierzenia inwestycyjnego [...] S.A., - brak weryfikacji obszaru i ulokowania powierzchni nieruchomości, której dotyczy ograniczenie w sposobie korzystania,; - brak podjęcia działań mających na celu ustalenie zakresu terytorialnego ograniczania. 2) naruszenie art. 66a § 1-4 kp.a. poprzez brak prowadzenia przez Organ I instancji metryki sprawy, co uniemożliwia kontrolę podejmowanych przez Organ I instancji działań, ich motywacji, czy też kompletności prowadzonych akt; 3) naruszenie art. 77 § l i art. 80 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności ograniczenie zakresu postępowania dowodowego do wniosku sporządzonego przez M. A. oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] i rezygnację z dokonania oceny czy jakiegokolwiek twierdzenia i oświadczenia zawarte we wniosku złożonym przez M. A. odpowiadając prawdzie, wobec ich sprzeczności z przedstawionym przez A. P. materiałem dowodowym; 4) naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa - poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak właściwego uzyskania faktycznego i prawnego decyzji, a także brak właściwego oznaczenia podstawy prawnej decyzji, co uniemożliwia realizacje zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 5) naruszenie art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] mimo, iż inwestycja jest już realizowana przez podmiot trzeci i nie ma obecnie potrzeby ograniczania sposobu korzystania, w tym także z uwagi na to, iż ograniczenie sposobu korzystania (wywłaszczenie) z nieruchomości może nastąpić jedynie w przypadku, gdy Strona dysponuje prawem własności w zakresie umożliwiającym jego ograniczeniem co w realiach niniejsze sprawy nie ma miejsca; 6) naruszenie art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] mimo braku ścisłego określenia w dokumentacji zebranej w toku postępowania obszaru ograniczonego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...], podczas gdy zastosowanie normy art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga ścisłego określenie zakresy ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości; 7) naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na brak rokowań [...] S.A. o uzyskanie zgody na wykonanie prac na nieruchomości A. P., podczas gdy przeprowadzenie tych rokowań jest konieczne zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomość dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 105 § l kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela stanowisko odwołującego, iż kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została już rozstrzygnięta w decyzji Wojewody z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 8 stycznia 2018 r. znak: [...], wydanych w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1812 ze z późn. zm.). W powyższej decyzji Minister wskazał, iż: Według inwestora zaprojektowany przez niego przebieg inwestycji w zakresie linii 400 kV oraz niezbędnej przebudowy infrastruktury kolidującej, przedstawiony we wniosku o ustalenie lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej jest zgodny w całości z wcześniejszymi postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz z warunkami technicznymi przebudowy sieci krzyżowych uzgodnionymi w toku prac projektowych i optymalizacji technicznej czynionej według wymienianych powyżej założeń. Mając powyższe na uwadze inwestor stwierdził, iż kluczowe dla możliwości zaistnienia nowej linii 400 kV przebudowy sieci kolidujących, których potrzeba w ogóle nie występowałaby gdyby nie planowana inwestycja strategiczna, traktować należy jako roboty budowlane niezbędne do przeprowadzania przedmiotowego przedsięwzięcia oraz integralne komponenty inwestycji. Co więcej, inwestor dodał, iż podobny charakter z punktu widzenia możliwości przeprowadzenia budowy linii 400 kV mają wszystkie pozostałe wymienione w decyzji Wojewody przebudowy sieci kolidujących, przy czym konieczność wykonania niektórych z nich powstała na zasadzie "zależności kaskadowej" oraz inne szczegółowo wskazane. Zatem realizacja robót budowlanych polegających na usunięcie kolizji sieci energetycznej nie wykracza poza zakres przedmiotowy specustawy przesyłowej, bowiem obowiązki operatora systemu elektroenergetycznych w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne, realizującego strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowych sprawuje inwestor (art. l ust. 2 pkt l tej ustawy). W ocenie organu odwoławczego, zakres realizacji zadania inwestycyjnego polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV, który uwzględnia również przebudowę sieci kolidujących związanych z uzbrojeniem terenu (w tym dotyczących spółki [...] S. A.), nie wykracza poza dyspozycję przepisów art. 5 ust. l w związku z art. l ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej. Wskazano na zapisy aneksu nr l do Porozumienia nr [...] zawartego pomiędzy [...] S.A. a Polskimi [...] S.A., w którym to Polskie [...] S.A. zobowiązały się do usunięcia kolizji istniejących obiektów należących do [...] z projektowaną linią 2x2x400 kV m. in. na działce nr [...], obręb [...]. Dodatkowo w ww. porozumieniu wskazano, iż: [...] jest gotów przyjąć przebudowane Sieci Kolidujące na własność od [...] bez wynagrodzenia i opłat na rzecz [...] i jego wykonawcy i prowadzić z ich wykorzystaniem działalność Operatora Sieci Dystrybucyjnej, a [...] przekaże [...] bez wynagrodzenia i jakichkolwiek opłat przebudowane odcinki Sieci Kolidujących, a zatem m.in. fragment sieci przebiegający przez nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania - działkę nr [...], obr. [...]. W konsekwencji z uwagi na art. 105 § l kpa bezprzedmiotowość postępowania będzie mieć zatem miejsce nie tylko w razie stwierdzenia tożsamości rozpatrywanej sprawy ze sprawą już zakończoną decyzją ostateczną, do stwierdzenia czego konieczne jest występowanie w tych sprawach tożsamych stron, ale również wówczas, gdy dana kwestia - pomimo zbieżność materialnych elementów - będzie podlegać załatwieniu w odrębnym trybie -jak miało to miejsce w omawianym przypadku. W świetle powyższego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, iż w toku przedmiotowego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w związku z zamiarem realizacji inwestycji pn.: "Rozbudowa i modernizacja stacji elektroenergetycznej 220/110 kV [...] wraz z wprowadzeniem linii 2x2x400 kV", polegającej na przebudowie istniejącej linii wysokiego napięcia zostały już wydane decyzje rozstrzygające te kwestie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] S.A. zarzucając naruszenie: - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowych poprzez przyjęcie, iż uprawnienia z decyzji lokalizacyjnej mogą być przeniesione na podmiot trzeci bez delegacji ustawowej oraz jeśli porozumienie stron tego nie przewidywało, a także uznanie przez organ iż uprawnienia mogą zostać przeniesione na podmiot trzeci, podczas gdy te uprawnienia są nieprzenoszalne i w żaden sposób nie mogą dotyczyć podmiotu nie będącego operatorem przesyłowym; - art. 105 kpa z uwagi na błędne przyjęcie tożsamości podmiotowo - przedmiotowej spornej sprawy z przedmiotem decyzji z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 8 stycznia 2018 r. znak: [...], kiedy dotyczą one innych podmiotów, oraz ustawa o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowych nie przewiduje przeniesienia uprawnień, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzi tożsamość podmiotowo - przedmiotowa z decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...], kiedy dotyczą one innego podmiotu. W uzasadnieniu skargi szczegółowo podkreślono, iż beneficjentem decyzji lokalizacyjnej jest inny podmiot, niż skarżący stąd ta decyzja nie daje możliwości wpisu służebności przesyłu na rzecz [...] Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Dlatego argumenty stron dotyczące zasadności, bądź niedopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w niniejszym postępowaniu sądowym nie mają wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Istotą sporu i rozpoznania sądu w niniejszej sprawie, jest bowiem ocena, czy zaszła wskazana przez organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na stwierdzoną okoliczność, iż kwestia wnioskowanego przez [...] S.A. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została już rozstrzygnięta w decyzji Wojewody z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 8 stycznia 2018 r. znak: [...], wydanych w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1812 ze z późn. zm.). Ocena ta jest w okolicznościach kontrolowanej sprawy nieprawidłowa, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż co do stwierdzonej przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości, w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury – i generalnie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20.01.2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9.11.1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150). Skarżony organ odwoławczy naruszył powyżej opisane zasady z uwagi na rozszerzenie pojęcia bezprzedmiotowości i pominięcie, iż w kontrolowanej sprawie [...] S.A. miał uprawnienie do wystąpienia w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości będącej działką nr [...] w oparciu o swój interes prawny i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie przesądzając samego merytorycznego rozstrzygnięcia należy wskazać, że oprócz w/w kwestii interesu prawnego [...] S.A. do wystąpienia o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości – który jest podmiotem odrębnym w stosunku do [...] - prawnie występuje możliwość aby tę samą nieruchomość obciążyć wielokrotnie ograniczeniem sposobu korzystania. Nie zachodzi przy tym co do zasady okoliczność, iż nie ma przedmiotu podlegającego ograniczeniu, gdyż występuje prawo własności do danej nieruchomości, a okoliczność, iż właściciel nieruchomości został częściowo ograniczony w możliwości korzystania z uwagi na prawo określonego podmiotu, nie powoduje, iż podmiot trzeci nie może korzystać ze swoich uprawnień. Nawet zatem wskazywanie na tę samą inwestycję, zarówno w decyzji Wojewody, jak i w przedmiotowej sprawie, nie rodzi to identycznych skutków prawnych, w szczególności gdy podmioty na które są wydawane decyzje nie są tożsame. Z racji tego każdemu z nich przysługują określone uprawnienia, a podkreślenia wymaga, że [...] uzyskało decyzję na podstawie art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, a strona skarżąca domaga się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to w ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien wydać merytoryczną decyzję w zakresie wniosku [...] S.A. tj. rozpatrzyć powyższy wniosek w oparciu o art. 124 ust. 1 - 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zbadać czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, spełnione zostały przesłanki do zastosowania w/w przepisu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.