II SA/Kr 67/21

 Sygn. akt II SA/Kr 67/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Nr XX/130/2020 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 31 marca 2020 r w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania ich bezdomności na terenie Gminy Sułkowice na rok 2020". skargę oddala Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XX/130/2020 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania ich bezdomności na ternie Gminy Sułkowice na rok 2020" (Dz. U. Województwa Małopolskiego z dnia 3 kwietnia 2646 r. poz. 2688). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenia prawa, a to art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020.638 t.j.), zwanej dalej u.o.z. przez: - wskazanie w § 2 pkt 3 i 5 Programu jako jego celów "zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt oraz "poprawa bezpieczeństwa i porządku publicznego", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego; - powtórzenie w § 4 Programu definicji ustawowego pojęcia "zwierzęta bezdomne", zawierających się w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt; - niewskazanie w § 5 Programu skonkretyzowanych form i sposobów w zakresie działań edukacyjnych; - niewskazanie w § 6 pkt 1 Programu konkretnych form opieki na wolno żyjącymi kotami, tj. nie wskazanie sposobu ustalania miejsc, gdzie żyją wolno żyjące koty, niewskazanie podmiotu odpowiedzialnego za opiekę nad tymi kotami, niewskazanie organizacji i sposobu ich dokarmiania; - niewskazanie w § 8 ust. 2 pkt l Programu trybu usypiania ślepych miotów oraz wprowadzenie niesprecyzowanej przesłanki negatywnej usypiania ślepych miotów w postaci braku możliwości zapewnienia dla nich właściciela, bez określenia sposobu ich poszukiwania; - powierzenie w § 9 Programu zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji oraz zwierząt poszukiwania właścicieli zwierząt podmiotowi prowadzącemu schronisko, bez konkretyzacji sposobu, trybu, terminów i form realizacji tych zadań; - niewskazanie w § 17 Programu konkretnych kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów Uchwały, ograniczając się do jedynie do wskazania ogólnej puli środków finansowych przeznaczonych na ich realizację oraz nieprawidłowe określenie sposobu wydatkowania tych środków. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała zawiera szereg istotnych naruszeń prawa, sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a więc z naruszających art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, co w konsekwencji determinuje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Liczba wskazanych naruszeń i ich charakter powodują zdaniem skarżącego konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Sułkowice, działając w imieniu Rady Miejskiej w Sułkowicach wniósł o oddalenie skargi w całości. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lutego 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn. II OSK 2630/13 (LEX nr 2089950): "Sąd administracyjny orzekający w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do dokonania wnikliwej oceny wagi stwierdzonego naruszenia prawa, a więc również przewidywanych skutków stwierdzonego naruszenia na treść podjętego rozstrzygnięcia. Od oceny "istotności" naruszenia prawa uzależniona jest bowiem treść wydanego rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi". Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638). Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Zgodnie z art. 11a ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Natomiast ust. 6 i 7 dotyczą opiniowania projektu uchwały. Zarzucane w skardze naruszenia sprowadzają się do kwestii: - wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia (§ 2 pkt 3 i 5 Programu) - powtórzenie w akcie prawa miejscowego ustawowej definicji pojęcia "zwierzęta bezdomne" (§ 4 Programu) - niedostateczne sprecyzowanie regulacji dotyczących: działań edukacyjnych (§ 5 Programu), form opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 6 pkt 1 Programu), trybu usypiania ślepych miotów (§ 8 ust. 2 pkt 1 Programu) oraz trybu, sposobu, terminów i form obligatoryjnej sterylizacji i kastracji oraz poszukiwania nowych właścicieli (§ 9 Programu), a także konkretnych kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych celów uchwały (§ 17 Programu). W ocenie Sądu zarzuty te nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ani w całości, ani nawet w części. Prawdą jest, że w § 2 zaskarżonej uchwały wskazano wśród jej celów zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt (pkt 3) oraz poprawę bezpieczeństwa i porządku publicznego (pkt 5). Prawdą jest, że art. 11 ustawy nie określa takich celów, niemniej trzeba jednak zgodzić się z argumentacją podniesioną w odpowiedzi na skargę, że zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt na terenie gminy jest w istocie pochodną zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt. Zmniejszenie populacji (liczby) zwierząt bezdomnych to prosta konsekwencja zapobiegania i zwalczania ich bezdomności. W żadnym wypadku nie mieści się w zakresie tego przepisu fizyczne unicestwianie bezdomnych zwierząt, poza przypadkami dopuszczalnymi prawem (jak np. usypianie ślepych miotów). Strona skarżąca podnosi, że "Działania depopulacyjne w odniesieniu do zwierząt bezdomnych nie jest tożsame z działaniami przeciwdziałającymi lub ograniczającymi bezdomność zwierzęcą", jednakże w ocenie Sądu czynienie takich rozróżnień jest zbyt kazuistyczne, tym bardziej, że przepis określający cel uchwały w istocie nie ma charakteru normatywnego, a zatem nie wynikają z niego żadne konkretne prawa ani obowiązki dla poszczególnych osób. To samo należy odnieść do celu uchwały w postaci "poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego". Rację ma Burmistrz Sułkowic zwracając w odpowiedzi na skargę uwagę, że takie zadanie wynika z zadań gminy wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713). Trzeba się również zgodzić, że bezdomne zwierzęta mogą stanowić np. zagrożenie dla ruchu drogowego albo roznosić choroby, a zatem zapobieganie bezdomności zwierząt może w istocie przychylić się do zwiększenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tak sformułowane określenie celów uchwały nie stanowi naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności omówionych przepisów. Dalej trzeba zgodzić się ze skarżącym, że w § 4 Programu, doszło do powtórzenia definicji ustawowych pojęcia: "zwierzęta bezdomne", zawierającej się w art. 4 pkt 16 u.o.z., co stanowi naruszenie zasad legislacji, niemniej jednak również nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia nieważności omawianego przepisu Programu. Jest to oczywiście superfluum legislacyjne, jednakże obawy skarżącego, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy – są nieuzasadnione. Nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób powtórzenie definicji pojęcia "zwierzęta bezdomne" w akcie prawa miejscowego ma prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych wobec obowiązującej ustawy. Pozostałe zarzuty dotyczą już wyłącznie nie dość precyzyjnego – zdaniem Prokuratora – określenia niektórych elementów Programu. W kwestii działań edukacyjnych – w § 5 zaskarżonej uchwały wskazano, że mogą one obejmować ulotki, plakaty, zajęcia edukacyjne, konkursy artykuły. Nie można stawiać wymagań, by działania te były jeszcze bardzie sprecyzowane (jak chce skarżący) "co do podmiotu, przedmiotu, czasu i miejsca podejmowania działań edukacyjnych". Na etapie uchwalania corocznego Programu opieki nad zwierzętami wyliczenie takie, jak zawarte w omawianym przepisie jest dostatecznie sprecyzowane. Oceniając kwestię szczegółowości regulacji dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami trzeba mieć na względzie, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę - na terenie Gminy Sułkowice problem wolno żyjących kotów nie jest zgłaszany. Trudno zatem z góry wskazywać sposób ustalenia miejsc ich ewentualnego przebywania. Koty na terenie wiejskim z reguły są wolne, przemieszają się między domostwami i są karmione przez mieszkańców. Nie ma też organizacji na terenie gminy, które zajmują się dokarmianiem takich kotów. Ustawa nakłada na każdą gminę obowiązek zawarcia corocznie w programie opieki nad zwierzętami regulacji dotyczącej wolno żyjących kotów, jednak szczegółowość tej regulacji w sposób oczywisty powinna zależeć od powagi problemu na terenie konkretnej gminy. Nie miałoby sensu wskazywanie konkretnych miejsc i częstotliwości dokarmiania takich kotów, jeśli na terenie danej gminy w ogóle się nie pojawiają. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu treść § 8 Programu w zakresie usypiania ślepych miotów. Wskazano w nim podmiot zobowiązany do pokrycia kosztów omawianej czynności (gmina), wskazano, że zabieg może przeprowadzić tylko lekarz weterynarii, z którym gmina zawarła stosowną umowę, a uśpieniu mogą podlegać wyłącznie zwierzęta, dla których nie ma możliwości zapewnienia właścicieli. Dalsze, bardziej szczegółowe określanie zasad i trybu przeprowadzania omawianego zabiegu nie jest konieczne. Z kolei określenie, że zabieg może obejmować zwierzęta, dla których nie ma możliwości zapewnienia właścicieli nie narusza prawa. Jest wprawdzie dość ogólny, ale trudno wymagać, by w akcie prawa miejscowego określać wymagania, kto, w jaki sposób i przez jak długi okres winien bezskutecznie poszukiwać właścicieli nowonarodzonych zwierząt tak, aby uśpienie ślepego miotu było możliwe. Kolejny zarzut dotyczy niedostatecznej precyzyjności § 9 Programu – jako powierzenie zadania obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji oraz zwierząt poszukiwania właścicieli zwierząt, które to zadania powierzone zostały podmiotowi prowadzącemu schronisko, bez konkretyzacji sposobu, trybu, terminów i form realizacji tych zadań. Zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 3 - 6, tj. odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów może zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Rada Miejska w Sułkowicach zdecydowała się na takie powierzenie - § 9 i § 7 wskazała konkretne schronisko, z którym gmina ma podpisana umowę. Taka regulacja jest wystarczająco skonkretyzowana i nie ma konieczności bardziej szczegółowego jej precyzowania. W kwestii środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu – w § 17 określono jedynie ogólną kwotę "21 000 zł brutto". Prawdą jest, że uchwała nie zawiera szczegółowych regulacji dotyczących sposobu wydatkowania środków finansowych na szczegółowe zadania. Niemniej jednak tak ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizację Programu pozwala na zapewnienie pewnej elastyczności i dostosowanie konkretnych wydatków do zaistniałych okoliczności. Gdyby, na przykład nie nastąpił żaden przypadek konieczności dokonania usypiania ślepych miotów, czego koszty ponosi gmina, to zaoszczędzone w ten sposób środki można przeznaczyć na cele edukacyjne. Dodatkowo, na co również zwraca się uwagę w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała dotyczy roku 2020 i wraz z końcem tego roku przestała obowiązywać. Jakkolwiek nie stanowi to przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności, to jednak zarzut w zakresie skonkretyzowania kwot na poszczególne cele tego Programu się zdezaktualizował, bowiem zakończył się rok budżetowy, którego dotyczył Program. W świetle powyższego skarga, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.