II SA/Kr 67/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi O. spółka z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2024 r., znak: SKO.EA/418/105/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. II SA/Kr 67/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 4 lipca 2024 r., znak: WS-06.6236.388.2024.UJ, wydanym m.in. na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), nałożył na O. sp. z o.o. w K. (zobowiązaną) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, wzywając przy tym do wykonania obowiązku usunięcia odpadów pochodzenia budowlanego (170101, 170107, 170181, 170504) z terenu działki o nr [...] przy ul. [...] w K. składowanych w postaci nasypu o nieregularnym kształcie w takiej ilości, aby teren po usunięciu odpadów stał się wolny od odpadów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zobowiązana w odpowiedzi na upomnienie nadesłała wydruki dwóch kart przekazania odpadów w łącznej ilości 25 Mg (170101), ale nie przedstawiła żadnych dokumentów odnoszących się do pozostałych odpadów (170107, 170181, 170504), toteż 14 czerwca 2024 r. przeprowadzono wizję w terenie, podczas której stwierdzono, że odpady (170101, 170107, 170181, 170504) dalej zalegają w formie nasypu o zmiennej wysokości i nieregularnym kształcie, który w części graniczącej z działką nr [...] ma zagłębienie, zaś północny fragment nasypu i jego skarpa zostały obsypane ziemią zmieszaną z rozkruszonymi odpadami z remontów i przebudowy dróg (170181), natomiast obok skarpy zalega stos płyt betonowych. Skuteczność wykonania zastępczego byłaby odroczona w czasie (wykonawca musiałby być wybrany na podstawie Prawa zamówień publicznych), a przy tym dotkliwsza dla zobowiązanej (warunki i koszty wykonania obowiązku byłyby od niej całkowicie niezależne). Wysokość grzywny mieści się w granicach ustawowych i została ustalona w oparciu o analizę stanu faktycznego (niewykonanie w terminie obowiązku), wagę niewykonanego obowiązku o charakterze administracyjno-prawnym i względy ochrony środowiska oraz cele i zasady ustawy o odpadach (składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym co do zasady pozostaje zjawiskiem społecznie niepożądanym, więc winny być one niezwłocznie usunięte). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 14 listopada 2024 r., znak: SKO.EA/418/105/2024 – po rozpatrzeniu zażalenia O. sp. z o.o. w K. zarzucającego: 1) niewskazanie obligatoryjnej wysokości dalszych grzywien, 2) błędne przyjęcie, że obowiązku nie wykonano w zakresie odpadów o kodzie 170101, 3) ogólnikowe uzasadnienie kwoty grzywny – utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, zaś wizja w terenie potwierdza, że obowiązek nie został wykonany (mimo nadesłania dowodów przekazania odpadów (170101) na działce nadal zalegają odpady pochodzenia budowlanego z remontów i budowy dróg, gruz ceglany, płyty żelbetowe i betonowe, destrukt asfaltowy, kamienie itd.). W ocenie organu odwoławczego wysokość grzywny jest adekwatna do wagi niewykonanych obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym oraz związanych z tym względów ochrony środowiska, a także celów i zasad ustawy o odpadach. Jest to forma nacisku skłaniającego zobowiązaną do określonego zachowania się, więc musi być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanej nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku przez osobiste wykonanie lub w drodze wykonania zastępczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego (w sytuacji wykonania obowiązku grzywna podlega umorzeniu). Koszt wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w przetargu z pewnością byłby większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. W skardze O. sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez niewskazanie obligatoryjnej wysokości dalszych grzywien; 2) art. 119 u.p.e.a przez błędne przyjęcie, że obowiązku nie wykonano w zakresie odpadów o kodzie 170101, podczas gdy skarżąca przedłożyła karty przekazania odpadów tego rodzaju sporządzone przez uprawniony podmiot; 3) art. 121 § 2 u.p.e.a. przez ogólnikowe uzasadnienie kwoty grzywny; 4) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 124 k.p.a. przez zaniechanie przytoczenia w uzasadnieniu faktów, które uznano za udowodnione, informacji o dowodach, które stanowiły podstawę faktyczną poczynionych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz brak przytoczenia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z wykładnią przepisów, przez co w znacznym stopniu ograniczona została możliwość zapoznania się z procesem myślowym, który doprowadził do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia; 5) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. W wyniku kontroli sądowej zaskarżone postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że jest ono prawidłowe. Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei, zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Warunki te zostały przez organ wypełnione, co wynika z akt administracyjnych. Dalej wskazać należy, że obwiązek usunięcia odpadów jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, w odniesieniu do którego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika natomiast obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z kolei art. 119 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Organy szczegółowo wyjaśniły wybór zastosowanego środka przymusu w postaci grzywny w celu przymuszenia (a nie wykonania zastępczego), które to powody są zdaniem Sadu logiczne, rozsądne i racjonalne. Również wysokość grzywny, tj. kwota 5.000 zł, została prawidłowo ustalona. Wprawdzie skarżący podnosi, że wysokość grzywny nie została uzasadniona jednak jest to zarzut chybiony. Bowiem w treści skarżonego postanowienia organy wskazały, że kwota grzywny nie jest wygórowana i jednocześnie adekwatna do wielkości naruszenia. Maksymalna kwota, w jakiej mogłaby być wymierzona, to 10.000 zł. Kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W ocenie sądu, wysokość nałożonej kwoty grzywny spełnia swój cel i niej jest wygórowana, mieści się nadto w ustawowych granicach. Skarżący zarzuca, że organ naruszył art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez niewskazanie w postanowieniu obligatoryjnej wysokości dalszych grzywien. Zgodnie z art.122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1)wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2)wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie natomiast z art. 121 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. (§ 2) Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty Literalne przytoczenie art. 121 § 2 i § 3 u.p.e.a. znajduje się na str. 3 (ostatni akapit) postanowienia organu I instancji. Zarzut ten jest zatem nieuzasadniony. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 119 u.p.e.a przez błędne przyjęcie, że obowiązku nie wykonano w zakresie odpadów o kodzie 170101, podczas gdy skarżąca przedłożyła karty przekazania odpadów tego rodzaju sporządzone przez uprawniony podmiot. Już organ I Instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że wobec nadesłania wydruków dwóch kart przekazania odpadów o kodzie 170101, w łącznej ilości 25 Mg i braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących odpadów o kodach 170107, 170181, 170504 –przeprowadził wizję w terenie podczas której stwierdzono, że odpady o wszystkich kodach (w tym także o kodzie 170101) dalej zalegają na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Ustalenia z wizji w tym dokumentacja fotograficzna znajdują się w aktach sprawy. Nawet jeśli jakaś część odpadów została zatem z działki strony skarżącej usunięta, to nie oznacza to jeszcze że decyzja został wykonana w całości, a egzekucja nie może być w związku z tym prowadzona. Skarga okazała się zatem nieuzasadniona i jako taka została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.