II SA/Kr 670/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2019r, znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. orzekł o zastosowaniu wobec M. B. wykonania zastępczego wobec niewykonania przez nią obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...] z 24 stycznia 2019 r., wystawionym przez Burmistrza Miasta i Gminy N.. Obowiązek ten polegał na zaprzestaniu korzystania przez M. B. z będącego w złym stanie technicznym zbiornika na nieczystości ciekłe znajdującego się na działce nr [...] położonej w S. oraz podłączeniu do kanalizacji sanitarnej parteru budynku, zajmowanego na parterze przez M. B. poprzez wykonanie faktycznego połączenia instalacji wewnętrznej z istniejącym na terenie nieruchomości przyłączem kanalizacyjnym. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 127, art. 128 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U.2018. poz. 1314 t.j.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018. poz. 2096 t.j.). W uzasadnieniu tego postanowienia SKO wskazało, że zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Dalej przytoczono treść art. 128 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przypomniano, że 12 września 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. działając z urzędu wydał decyzję znak [...], w której nakazał M. B. ograniczyć negatywne oddziaływanie jej na środowisko poprzez wstrzymanie użytkowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, podłączenie do kanalizacji sanitarnej zajmowanego przez nią parteru budynku, złożeniu stosownego oświadczenia o wykonaniu tego włączenia oraz zawarcie stosownej umowy na odprowadzanie ścieków i rozpoczęcie zrzutu ścieków do systemu zbiorczej kanalizacji sanitarnej w terminie do 5 października 2018 r. Wskazano, że Kolegium wiadomym jest z urzędu, z akt sprawy znak SKO. [...], że M. B. jest jedyną użytkowniczką nieszczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na przedmiotowej działce. Powyższe zostało ustalone w toku poprzednio prowadzonego postępowania i znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1286/11), który dotyczy tej samej osoby i tego samego przedmiotu postępowania. Z akt sprawy, w szczególności z uzupełnienia zażalenia złożonego do akt sprawy w dniu 24 kwietnia 2019r wynika, że M. B. obowiązku nałożonego na nią w tytule wykonawczym nr [...] z 24 stycznia 2019r nadal nie wykonała, pomimo upływu terminu wskazanego przez organ. Zasadnym jest wykonanie zastępcze obowiązku opisanego w tytule wykonawczym na koszt M. B. przez inny podmiot wskazany przez Burmistrza Miasta i Gminy N.. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., zarzucając mu brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w całości, w konsekwencji czego postanowienie organu II jak i I instancji zostało oparte na nieznanych ustaleniach. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II jak i I instancji i umorzenie postępowania, ew. o uchylenie postanowienia organu II jak i I instancji o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi M. B. szeroko opisała historię podłączenia budynku na działce nr [...] w S. (stanowiącej jej współwłasność) do kanalizacji oraz "bezprawnego pozostawienia szamba, z którego ścieki od lat przedostawały się do gleby i studni wody pitnej", powołując liczne wydane w tej sprawie decyzje i wyroki sądów administracyjnych. Przypomniała również, że wydano nakaz rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego do tej nieruchomości. Jej zdaniem "organy oraz współwłaściciele poprzez swoje fałszywe i bezprawne działania doprowadziły do naruszeń prawa pozostawienia dziurawego szamba z uwagi na nieprawidłowe podłączenie w całkiem innym miejscu części nieruchomości nr [...] obok istniejącego szamba", a stan faktyczny nie został w tej sprawie dostatecznie wyjaśniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)- dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej kategorii wymienionej w tym przepisie. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego na nią decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 18 września 2018 r., polegającego na wstrzymaniu użytkowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz podłączenie do kanalizacji sanitarnej części budynku (parter) zajmowanego przez skarżącą, poprzez wykonanie faktycznego połączenia instalacji wewnętrznej z istniejącym na terenie nieruchomości gruntowej przyłączem kanalizacyjnym. Decyzji tej w pkt. 2 nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Zgodnie zaś z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r., sygn. II SA/GL 335/07, CBOSA). Przede wszystkim stwierdzić należy, że organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 18 września 2018 r., nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy. W analizowanej sprawie spełnione zostały natomiast wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści art. 15 ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.), zwana dalej u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, gdyż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy N. sporządził w dniu 28 listopada 2018 r. pisemne upomnienie znak [...], w którym wezwał skarżącą do wykonania ciążących na niej obowiązków wynikających z decyzji z dnia 18 września 2018 r. Upomnienie zostało odebrane przez Skarżącą w dniu 18 grudnia 2018 r. Z powodu niewykonania przez skarżącą egzekwowanego obowiązku, organ egzekucyjny w dniu 24 stycznia 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy, który został skarżącej doręczony w dniu 13 lutego 2019 r. W dniu 20 lutego 2019 r. zostało skarżącej doręczone postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej jest środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z brzmienia art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, efektywności zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć, w szczególności w kontekście tego, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, organ ma zasadniczo do wyboru dwa środki egzekucyjne: nałożenie grzywny w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Niemniej nakładanie grzywny, która miałaby skłonić skarżącą do wykonania obowiązków, stanowiłoby prawdopodobnie bardziej uciążliwy środek egzekucyjny. Nadto wykonanie zastępcze jest efektywniejszym środkiem realizacji obowiązku nałożonego decyzją, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, Sąd uznał, że zasadnym jest w obecnym stanie faktyczno-prawnym orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Należy podkreślić, że orzeczone zaskarżonym postanowieniem wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku. Gdyby skarżąca doprowadziła do wykonania ciążącego na niej obowiązku we własnym zakresie, uniknęłaby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to wskazać należy, że w istocie zmierzają one do kwestionowania wszystkich dotychczasowych ustaleń faktycznych oraz rozstrzygnięć, zapadłych zarówno przed organami administracji publicznej jak i przed sądami administracyjnymi, związanych z szeroko rozumianym problemem kanalizacji sanitarnej na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej. Historia ta ma co najmniej kilkanaście lat, w sprawie zapadały liczne wyroku sądów administracyjnych zarówno WSA w Krakowie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co Sądowi wiadomym jest z urzędu. Jednak jak już wyżej wspomniano, kontroli sądowej w sprawie niniejszej podlega wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, czyli prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązków nałożonych decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 12 września 2018 r. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.