II SA/Kr 671/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie: WSA Ewa Rynczak (spr.) WSA Robert Sawuła ( del.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 roku nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności skargę oddala UZASADNIENIA Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r.. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił nakazania inwestorowi H. K. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działek budowlanych nr 234 i 235/3 w B. na odcinku 7,80 m od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 965 w głąb działki inwestora do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu podał, że dnia [...] 2004 r. podczas oględzin na dz. nr 234 i 235/5 w B. stwierdzono, iż wykonywano roboty budowlane polegające na zdjęciu humusu i wykonaniu podbudowy grubości około 30 cm. Ponadto rozerwano krawężniki drogowe na długości 17,30 m od strony dz. nr 234 i 235/5. Roboty budowlane objęły obszar pomiędzy istniejącym starym betonowym zjazdem a asfaltową nawierzchnią stacji paliw. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przekazał do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sprawę wykonywania robót budowlanych związanych z budową zjazdu z drogi wojewódzkiej nr[ ...]. Organ I instancji uznał bowiem, że roboty wykonywane przez inwestora przy istniejącym zjeździe, rozbudowujące go w kierunku stacji paliw, wykonywane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] są sprawą należąca do kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji (art. 83 ust. 3 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego). Przedmiotem niniejszego postępowania są, zatem wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działek nr 234 i 235/5 w B. i na odcinku od granicy pasa drogowego drogi nr 965 w głąb działki inwestora na odcinku 7,80 m. Roboty polegały na wykonaniu nawierzchni betonowej i zostały wykonane przez inwestora H. K. bez zgłoszenia zamiaru ich wykonania we właściwym organie. Przedmiotowy teren działek nr 234 i 235/5 w miejscowości B. przy ul. [...] został utwardzony zgodnie z technologią robót budowlanych . Grunt rodzimy został usunięty do głębokości 40 cm. Następnie zostało wyprofilowane dno koryta z mechanicznym zagęszczeniem. Z kolei rozścielono warstwę tłucznia i zaklinowano klińcem polewając wodą przy wyrównywaniu warstwy tłucznia . Całość zgęszczono mechanicznie ubijarką. Po wyprofilowaniu zabezpieczono tak utwardzony grunt warstwą betonu B -10 grubości 20 cm. Wykonanie tak robót budowlanych jest zgodne ze sztuką budowlaną i Polskimi Normami. Wykonane roboty na terenie działek nr 234 i 235/5 nie powodują naruszenia interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Kwestia prac wykonywanych od granicy pasa drogowego w kierunku jezdni polegających na dobudowaniu części zjazdu jest przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako organu I instancji. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu części działek nr 234 i 235/5 są w aktualnym stanie prawnym zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stosownie jednak do art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego wykonywanie takich robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie inwestor wykonał roboty polegające na utwardzeniu powierzchni działek budowlanych bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia. Artykuł 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowa lub zgłoszenia. Jeśli roboty budowlane zostały już wykonane stosownie do art. 51 ust. 7 w/w ustawy organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 2. A zatem albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem albo w przypadku braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nakazuje przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Na podstawie opinii sporządzonej przez mgr inż. A. R. ustalono, że przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powodują naruszenia interesu osób trzecich. W niniejszym wypadku roboty budowlane zostały wykonane bez zgłoszenia, organ I instancji ustalił jednak, iż zostały one wykonane prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodzi potrzeba nakazania wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem Odnosząc się do żądania W. i K. K., zawartego w protokole z dnia [...] 2004 r., a dotyczącego "zmiany kwalifikacji czynu z utwardzenia gruntu na wykonanie zjazdu, który jest w chwili obecnej użytkowany do stacji paliw" organ I instancji podał, iż sprawa dobudowania części zjazdu do już istniejącego należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jako organu I instancji. Natomiast roboty wykonane poza granicą pasa drogowego, które stanowią przedmiot niniejszego postępowania nie mogą zostać zakwalifikowane jako budowa zjazdu, lecz wyłącznie jako utwardzenie działki budowlanej. Sprawa budowy zjazdu zostanie bowiem rozstrzygnięta przez inny organ w odrębnym postępowaniu. Kwestia ta została już wyjaśniona w piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. adresowanym do W. i K. K., w którym stwierdzono między innymi "przedmiotowe rozstrzygnięcie w sprawie wykonania robót budowlanych przy realizacji, w granicy pasa drogowego - zjazdu z ul. [...] dotyczy wyłącznie obszaru położonego w granicy pasa drogowego, co jest właściwością Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - jako organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji o właściwości określonej art. 83 ust. 3 w związku w art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast teren poza obszarem pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane nie jest właściwością Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organem właściwym do podjęcia działań poza pasem drogowym w myśl przepisów Prawa budowlanego - jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Dlatego też organ I instancji podjął postępowanie w zakresie swojej właściwości, a więc wyłącznie odnośnie utwardzenia powierzchni działek budowlanych nr 234 i 235/5, natomiast nie może on orzekać w sprawie robót budowlanych dotyczących dobudowania części zjazdu z drogi wojewódzkiej nr[...]. W dniu [...] 2005 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i K. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i oraz wydania decyzji skutkiem której będzie przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli rozbiórka utwardzonego terenu będącego częścią nielegalnie wybudowanego wjazdu. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa bowiem została wydana przedwcześnie. W toku postępowania organ I instancji uchybił przepisom art. 7 i 77 kpa, które to zobowiązują organy administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych oraz zebrania pełnego materiału dowodowego w sposób, umożliwiający zastosowanie właściwych w sprawie przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego akta niniejszej sprawy, zebrane są w sposób niewystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Brak w nich projektu budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą (dojazdami) oraz dowodu przyjęcia w/w inwestycji do użytkowania. Braki powyższe wskazują jednoznacznie, iż informacje zawarte w w/w dokumentach mogły w ocenie organu odwoławczego, mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Miasta B. poinformował organ I instancji, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu części powierzchni działek nr 234 i 235/4 są w aktualnym stanie prawnym zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym a także co ważniejsze, iż dla działek nr 234 i 235/3 wydana została w 2000 roku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw z zapleczem i infrastrukturą (mieści się w tej decyzji utwardzenie placów dojazdów wewnętrznych i parkingów) - decyzja do dnia dzisiejszego nie została wzruszona a stacja została zrealizowana i oddana do użytkowania. Taka informacja wskazuje, iż na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą, było wydane pozwolenie na budowę, co w niniejszym przypadku winno być uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w skarżonej decyzji w związku z posiadanymi z urzędu informacjami winien był ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane mieściły się w granicach inwestycji pn. budowa stacji paliw. Żaden z przedstawionych dokumentów graficznych zalegających w aktach sprawy nie wskazuje granicy terenu przedmiotowej inwestycji, dlatego też organ odwoławczy stwierdził, iż zapis, że przedmiotem postępowania są jedynie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działek nr 234 i 235/5 w B. na odcinku od granicy pasa drogowego drogi nr [...] w głąb działki inwestora na odcinku 7,8 m, jest niewystarczający do stwierdzenia, czy przedmiotowe roboty zostały wykonane samowolnie, czy też na terenie objętym pozwoleniem na budowę stacji paliw tj. w załączniku do pozwolenia na budowę, planie zagospodarowania działki, w części dotyczącej placu komunikacji wewnętrznej. Dlatego też organ odwoławczy zalecił, żeby w toku ponownego postępowania organ I instancji ustalił , czy utwardzenie terenu związane było z budową stacji, czy też należy je traktować jako samowolę. Dopiero bowiem ustalenie braku powiązania przedmiotowych robót budowlanych z w/w inwestycją, umożliwi organowi przyjęcie w pełni uzasadnionego i jednoznacznego stanowiska w sprawie. Ponadto z posiadanych przez organ odwoławczy informacji wskazanych przez Prokuratora Okręgowego, w piśmie które zostało uznane za pismo procesowe w sprawie wynika, iż w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr 234 i 235/5, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 1278/04. Wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla niniejszego postępowania dotyczącego zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwość organu odwoławczego budzi także kwalifikacja przedmiotu postępowania, dokonana przez organ I instancji. Należy bowiem zaznaczyć iż ustawa Prawo budowlane poza wymienionym w art. 29 ust. 2 pkt. 5 pojęciem robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntów na działach budowlanych, nie zawiera definicji pojęcia utwardzenia terenu działki. Dlatego też z uwagi na treść art. 7 i 8 kpa, które traktują o pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa, które stoją na straży praworządności, kwalifikację przedmiotu niniejszego postępowania należało przeprowadzić z uwzględnieniem nie tylko literalnego brzmienia przepisów prawa budowlanego, lecz także z funkcjonalnym znaczeniem wykonanych robót w taki sposób aby w sprawie nie doszło do wywołania skutku prawnego przy pomocy wadliwego ukształtowania decyzji administracyjnej. Ponownego rozważenia wymaga, czy z uwagi na funkcjonalne znaczenie oraz sposób wykonania utwardzenia, nie należy uznać go za budowlę w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane a tym samym obiekt budowlany, co wskazywałoby na odmienne niż zastosowane przez organ I instancji przepisy prawa regulujące jego samowolne wykonanie. Organ odwoławczy powołał się w tym miejscu na treść wyroku NSA IV SA 2088/96, zgodnie z którym położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych można zaliczyć do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, przy czym obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnią gruntu warstwy betonu czy warstwy kamienno - żużlowej, ale związanej z betonem. Z akt sprawy wynika, iż inwestor dokonał usunięcia gruntu rodzimego do głębokości 40 cm. Następnie zostało wyprofilowane dno koryta z mechanicznym zagęszczeniem. Z kolei rozścielono warstwę tłucznia i zaklinowano klińcem polewając wodą przy wyrównaniu warstwy tłucznia. Po wyprofilowaniu zabezpieczono tak utwardzony grunt warstwą betonu - B -20 grubości 20 cm. Zgodnie z podziałem kompetencji sprawą wykonanych w/w robót w granicy pasa drogowego, zajmował się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając jako organ I instancji, który decyzją z dnia [...] 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, nakazał rozbiórkę dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...], natomiast na pozostałym odcinku od granicy pasa drogowego do placu istniejącej stacji paliw, sprawę rozpatrzył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydając skarżoną decyzję. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, iż wykonane utwardzenie niezależnie od podziału kompetencyjnego organów orzekających w częściach przedmiotowej inwestycji, w całości stanowi jedną konstrukcję. Zatem skoro w wyniku zaskarżenia w/w decyzji z dnia [...] 2004 r., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2005 r., utrzymał ją w mocy, to oczywistym jest, iż przedmiotowe utwardzenie nie może pełnić funkcji zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Zjazdem w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest bowiem połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też z uwagi na powyższe organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania winien rozważyć możliwość zbadania jaką funkcję pełni przedmiotowe utwardzenie, mając na uwadze fakt, iż wykonany zjazd nie może być zalegalizowany jako zjazd z drogi publicznej. Zbadania zatem w ocenie organu odwoławczego wymaga, czy powstała przedmiotowa betonowa konstrukcja stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, czy też plac manewrowy dla pojazdów, co związane byłoby ze sposobem użytkowania terenu przyległego tj. stacji paliw. W przypadku zastosowania takiej kwalifikacji należy zwrócić uwagę na przepisy szczególne obowiązujące dla tego typu obiektów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] 2005 r. wniósł H. K. Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego braki w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący podał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ma miejsce jedynie w nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji lub przeprowadzenia go w sposób wadliwy. W ocenie skarżącego organ odwoławczy działając na podstawie art. 136 kpa winien był wnikliwie zbadać sprawę a nie uchylać zaskarżoną decyzję. Skarżący natomiast nie podnosi żadnych argumentów, które wskazywałyby, że kwestionuje stanowisko organu II instancji a więc aby postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, niewystarczający do rozpoznania niniejszej sprawy. Z treści skargi wynika, że skarżący uważa, że to organ odwoławczy winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2005 r. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie ustalił, według oceny organu odwoławczego, właściwe przedmiotu postępowania. Zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do stwierdzenia, czy wykonane roboty budowlane związane były z budową stacji paliw, czy też nie, oraz jak należy je zakwalifikować w języku norm prawnych wyrażonych w odpowiednich przepisach Prawa budowlanego. Organ I instancji nie zajął w tym względzie stanowiska. Nie wypowiedział się, czy utwardzenie terenu należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego, czy też w wyniku tych robót doszło do powstania obiektu budowlanego lub czegoś innego w znaczeniu ustawowych pojęć. Organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne w danej sprawie to przecież zorganizowany proces stosowania prawa składający się z kilku etapów. Jest to nie tylko ustalenie, jaka norma prawna obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, ale także uznanie za udowodnione faktów na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tych faktów w języku stosowanej normy prawnej. Wreszcie, subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną a następnie ustalenie konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie stosowanej normy. Jeżeli w postępowaniu organu I instancji nie ustalono faktów mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia oraz nie dokonano ich właściwej subsumcji pod normę prawną to organ odwoławczy nie mógł inaczej się zachować jak tylko wydać w takim stanie rzeczy decyzję kasacyjną. Nie był to tylko bowiem stan braku kilku dowodów, jak podnosi skarżący, który można by usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego lecz chodziło kwestię ustalenia zaistnienia przesłanek do zastosowania określonych przepisów. Naczelna zasada postępowania administracyjnego - dążenia do osiągnięcia prawdy obiektywnej - każe organowi stworzyć w postępowaniu wyjaśniającym rzeczywisty obraz sprawy. Niespełnienie tego warunku jest pogwałceniem zasad praworządności i podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. Trudno jest zatem stwierdzić, że tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, jak poprzedzające decyzję organu I instancji, spełniało te wymogi. Organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowości oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniając w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie – w myśl art.135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art.151 p.p.s.a. , skargę oddala. Skarga jest bezzasadna , gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, uznał, że decyzja organu odwoławczego była zasadna, gdyż postępowanie administracyjne istotnie wymaga przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego, przy czym należy zwrócić też uwagę na fakt, iż zasadą postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wynikająca z art.15 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga, aby organ odwoławczy, kwestionujący rozstrzygnięcie organu I instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. Pogląd ten podzielony jest też w wyroku NSA z dnia 22.09.1981r., II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz.88). W pełni należy zaaprobować też stanowisko NSA wyrażone w wyroku 25.11.2003r. sygn. akt: IV SA 1496/02 (publ. Monitor Prawniczy 2004/2/60) że: "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu". Skarżący zarzuca jedynie, że to organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe i nie powinien przekazywać sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji. Takie stanowisko w niniejszej sprawie jest błędne. Sąd w całości podziela argumentację i stanowisko organu odwoławczego , więc zbędnym wydaje się jego ponowne przytaczanie . Jedynie należy zwrócić uwagę na pewne istotne okoliczności wskazane w uzasadnieniu tej decyzji. Akta administracyjne zawierają braki w dokumentacji uniemożliwiające dokonanie prawidłowego stanu sprawy . W aktach tych brak jest projektu budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą, tj. także z dojazdami do niej , nie ma też dowodu przyjęcia stacji paliw do użytkowania, nie ma też dokumentów graficznych wskazujących granic terenu przedmiotowych robót, w związku z tym nie można ustalić czy prowadzone prace budowlane są wykonywane na terenie objętym pozwoleniem na budowę stacji paliw, czy też są wykonywanie na innym terenie i czy jest to być może samowola . Ponadto istotnie rozważenia wymaga też fakt , czy wykonywane roboty z uwagi na funkcjonalne znaczenie oraz sposób utwardzania , nie należy uznać za budowę w rozumieniu art.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane z 1994r. , czy też w wyniku tych robót doszło do powstania czegoś innego. Istotną też okolicznością do ustalenia jest fakt, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., jako organ I instancji, decyzją z dnia 30.12.2004r. nakazał rozbiórkę dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr ...] relacji [...] w B. rozpatrywał pozostały odcinek drogi, od granicy pasa drogowego do placu istniejącej stacji paliw, a w całości stanowi to jedną konstrukcję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1270), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.