II SA/Kr 672/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 01.02.2002r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. A. C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się o udzielenie realnej pomocy materialnej m.in. przyznanie bezpłatnych obiadów w Barze "J." na pół roku, zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego w MZK na co najmniej dwie linie oraz na pokrycie zaległych rachunków za gaz i światło. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną. Z przeprowadzonej w dniu [...].12.2001 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący mieszka wspólnie z żoną i dziećmi w jednym mieszkaniu. Jednak z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) pozostaje w faktycznej separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (pozostaje na własnym utrzymaniu). Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i nie uzyskuje żadnego dochodu. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] na podstawie art.2 ust.4, art.3, art.4, art.32 ust.l i 2, art.36, art.38 ust.l, art.43 ust.l i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., nr 64, poz.414 z późn. zm.) odmówił skarżącemu udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletu miesięcznego MZK na co najmniej dwie linie oraz na opłacenie zaległych rachunków za gaz i światło. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odmowa przyznania pomocy podyktowana jest niemożnością zaspokojenia wszystkich potrzeb życiowych osób ubiegających się o nią oraz ograniczonymi środkami finansowymi pozostającymi w dyspozycji organu. Stosownie do posiadanych środków przyznano jedynie zasiłek celowy na zakup żywności. Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. powołując się na art.2, 4, 7, 8, 9, 12, 30, 32, 67, 68, 71 i 91 Konstytucji RP w związku z art.12 i 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961 r. (Dz.U. z 1999r., nr 8, poz.67) oraz subsydiarnie na art.2, 3, 4, 31, 36 i następne ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. W swoim odwołaniu skarżący zarzuca, iż uniemożliwiono mu wgląd do dokumentacji finansowej i prawnej MOPR, a "wobec ogólnego upadku sił fizycznych i warunków zimowych mam trudności z poruszaniem się - a nie mam środków na bilet MZK. (...) Również podnoszę, że od ponad dwóch lat nie ponoszę ani grosza na utrzymanie mieszkania, a chociaż kątem to jednak zamieszkuję." W konsekwencji skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. oraz rozpoznanie sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej z jego udziałem, umożliwienie zapoznania się z dokumentacją strony przeciwnej a to statutem, regulaminem organizacyjnym i wykonaniem budżetu za rok 2000 i 2001 wraz z planem finansowym. Żąda także przesłuchania na rozprawie świadków -pracowników socjalnych. Decyzją z dnia l lutego 2002r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Podniesiono także, iż "Kolegium nie ma żadnej wątpliwości, że Pan A. C. spełnia ustawowe kryteria uprawniające do pomocy społecznej, w tym do zasiłku celowego. (...) Zasadniczą przyczyną odmowy udzielenia zasiłku celowego, jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Ośrodka Pomocy Rodzinie, jest brak środków finansowych. Nadto zauważyć należy, iż organ pierwszej instancji nie pozostawia wnioskodawcy bez wsparcia finansowego. Odwołujący się od kilku lat otrzymuje comiesięczną pomoc społeczną. W miesiącu grudniu 2001 r. otrzymał zasiłek celowy na żywność 150 zł. Również w 2002r. organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy obiady w barze "J." w okresie od [...] stycznia 2002r. do [...] czerwca 2002r., których koszt w całości pokrywa. Udzielana pomoc nie jest adekwatna do potrzeb wnioskodawcy, ale granice pomocy społecznej określają nie tylko potrzeby zainteresowanych ale i możliwości finansowe organu pierwszej instancji." Podkreślono, iż uwzględniając zwiększone potrzeby skarżącego w okresie świątecznym przyznano w grudniu 2001 r. zasiłek celowy w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. Odnośnie zaś prośby o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie zaległych świadczeń za gaz i światło to wskazano, iż w świetle orzecznictwa NSA spłatę zadłużenia za energię elektryczną i gaz (wyrok z dnia 2.02.1999r, SA/Ka 1573/98) nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową, która może być zaspokajana ze środków pomocy społecznej w ramach zasiłku celowego. Ponadto nie stwierdzono podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia l lutego 2002r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. C.. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje argumenty i podstawy prawne zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO w K.. Zarzuca, iż "przedmiotową decyzją całkowicie bezpodstawnie - bez prowadzenia postępowania odwoławczego przewidzianego KPA nadano charakter decyzji ostatecznej bezprawnej odmowie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odnośnie udzielenia pomocy poprzez zakup biletu MPK - miesięcznego na dwie linie oraz zapłaty zaległych opłat za światło i gaz." Uniemożliwiono mu także zapoznanie się z aktami sprawy, jak też dokumentacją MOPR tj. statutem, budżetem. Nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej i nie przesłuchano świadków - o co skarżący wnosił. Dlatego żąda uchylenia zaskarżonej decyzji, jako błędnej merytorycznie i podjętej bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego przewidzianego Konstytucją i KPA oraz ratyfikowanymi konwencjami, zobowiązanie SKO w K. do prowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. oraz Konstytucją "z poszanowaniem zasad prawa administracyjnego oraz równości stron w postępowaniu odwoławczym." Wreszcie żąda uznania, że "moje prawo do realnej pomocy materialnej obejmuje zapewnienie możności poruszania się MPK po dużym mieście jak też opłatę za światło i gaz - choćby w minimalnym zakresie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy) Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 lutego 2002r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Zgodnie z brzmieniem art.32 ust. l ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000r., sygn. I SA 945/00). Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust.l ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art.2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art. 13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzystają z pomocy społecznej. Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku 447 zł. Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. l ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1995r., sygn. SA/Gd 2497/94). Co więcej organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17.04.2002, sygn. II SA/Gd 4332/01). Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r., sygn. I SA 1649/93). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego, iż odmowa przyznania zasiłku celowego jest nieuzasadniona w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, opału, drobnych napraw itp.), która została udokumentowana, jak również może nastąpić poprzez przyznanie pomocy w "naturze". Skład orzekający podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 2.02.1999r, SA/Ka 1573/98, iż spłaty zadłużenia za energię elektryczną i gaz nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową, która mogłaby być zaspokajana ze środków pomocy społecznej w ramach zasiłku celowego. Co więcej sam skarżący w swoim odwołaniu pisze, iż "od ponad dwóch lat nie ponoszę ani grosza na utrzymanie mieszkania". Tym samym nie sposób uznać, iż ponosi on jakiekolwiek koszty utrzymania mieszkania, a w konsekwencji, że potrzebuje na ten cel pomocy społecznej. Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było zatem wynikiem dowolności w działaniu organu administracji publicznej, lecz mieściło się w granicach dozwolonego uznania administracyjnego Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też - zgodnie z zapisami art.89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie, oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że odmowa przyznanie skarżącemu zasiłku celowego nastąpiła na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.