II SA/Kr 674/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dla zamierzenia inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o. o. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] Starosta T. uzgodnił pozytywnie zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "[...] " na działce nr 1 w miejscowości G. wraz z drogą dojazdową, zjazdem z drogi gminnej dz. nr 2 oraz przyłączem energetycznym i wewnętrzną instalacją elektroenergetyczną na działkach nr: 3, 4 , 5 , 1 w miejscowości G. , gmina W. W uzasadnieniu podano, że planowana budowa będzie prowadzona na działkach nr: 3, 4, 5 , 1 położonych w miejscowości G. . Łączna powierzchnia działek wynosi 1,65 ha i stanowi grunty rolne użytek i klasa PsIV., RIVa które nie podlegają ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz grunty wyłączone z produkcji rolniczej i sklasyfikowane jako użytek gruntowy dr. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli S.N. , C.P. oraz A.K. i A.K. nie zgadzając się na realizację zamierzonej inwestycji. Według składających zażalenie planowane przedsięwzięcie w sposób istotny wpłynie na środowisko naturalne oraz zdrowie ludzi, gdyż inwestycja ta jest lokalizowana zbyt blisko zabudowań mieszkalnych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty T. z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium streściło przebieg postępowania i stwierdziło, że zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie to polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Uzgodnienie dokonywane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy oceny zgodności decyzji wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu Starosta nie dokonał oceny projektu decyzji, a wyraził stanowisko co do samej inwestycji. Postępowanie takie nie ma jednak oparcia w prawie. Kolegium wyraziło przekonanie, iż organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża stanowisko w zakresie swojej właściwości. Kolegium podniosło, iż zwrot "w porozumieniu" trzeba interpretować w ten sposób, że oba organy administracji wypracowują - uzgadniają - wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy, a postanowienie organu współdziałającego jest formalnym wyrazem akceptacji tego stanowiska w zakresie tych aspektów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które należą do właściwości organu współdziałającego. Kolegium zauważyło, iż w niniejszej sprawie organ l instancji w ogóle nie odniósł się do przedstawionego przez Burmistrza W. projektu decyzji. Wobec tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji winien dokonać uzgodnienia w zakresie rozstrzygnięcia i warunków określonych w projekcie decyzji przedstawionym przez Burmistrza W. Nadto Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż grunty rolne o użytku i klasie Ps IV i R IVa nie podlegają ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyżej wymieniona ustawa w art. 5 i 5a określa grunty rolne i leśne wyłączone spod przepisów tejże ustawy, wśród których nie ma gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV. Tak więc grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy IV podlegają przepisom w/w ustawy i jako takie podlegają ochronie w myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. Kolegium podkreśliło, że stosownie do § 68 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, póz. 454), użytki rolne dzielą się na grunty orne oznaczone symbolem R i pastwiska trwałe oznaczone symbolem Ps. Zdaniem Kolegium organ błędnie uznał, że skoro w obecnym stanie prawnym grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy IV nie wymagają zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, to nie stosuje się do nich przepisów powołanej wyżej ustawy. Kolegium wyjaśniło, iż celem postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu w T. nie jest przesądzenie o możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obecnym etapie postępowania celem jest ustalenie czy przedmiotowa inwestycja będzie miała negatywny wpływ na grunty rolne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła [...] Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. z siedzibą W. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.M. . Kwestionowanej decyzji skarżąca spółka zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717) poprzez uznanie, że pomimo że działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja nie podlega ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, póz. 78) konieczne jest dokonanie uzgodnienia ze Starostą T. oraz 2) inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez uznanie, że Starosta T. jest obowiązany do uzgodnienia decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie może dokonać pozytywnego uzgodnienia. Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że wadliwie oznaczono organ wydający postanowienie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało bowiem na "postanowienie Geodety Powiatowego z dnia [...] lutego 2009 r. działającego z upoważnienia Starosty ", gdy tymczasem organem w sprawie nie jest Geodeta Powiatowy, ale Starosta T. . Z tych względów postanowienie jest dotknięte nieważnością. Skarżąca podniosła, iż stosownie do treści przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że w pierwszej kolejności organ powinien ocenić czy konieczne jest dokonywanie uzgodnień z innym organem administracji publicznej. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego uznało, że takie uzgodnienie jest konieczne. Strona skarżąca podała, iż przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi o prymacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Skreślenie art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, póz. 1657) oznacza brak obowiązku uzyskania dodatkowych uzgodnień, czy opinii co do inwestycji planowanej na gruncie kategorii IV. Oznacza to, że Starosta może samodzielnie wydać postanowienie co do dopuszczalności realizacji inwestycji. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że uzgodnienie zostanie dokonane tylko wówczas, gdy Starosta uzgodni odmowę wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Burmistrza W. Skarżąca stwierdziła powołując się na orzecznictwo, że w przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz chodzi o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających. Zdaniem strony skarżącej organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż czytelnym jest wskazanie w sentencji zaskarżonego postanowienia, iż postanowienie to zostało wydane przez Starostę , z którego upoważnienia działał Geodeta Powiatowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. sygn. [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadło z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z tą regulacją, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z a art. 53 ust. 5 cytowanej ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów dotyczy sytuacji, gdy wydanie decyzji w sprawie uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ, przy czym nie chodzi o formalną dopuszczalność wydania aktu administracyjnego, lecz o współdziałanie organów w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tylko bowiem w takiej sytuacji znajdować może uzasadnienie wyrażanie merytorycznego stanowiska przez inne organy w ramach ich kompetencji. W sytuacji, gdy organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy stwierdza, iż istnieją przeszkody do uwzględnienia wniosku inwestora determinujące treść merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, angażowanie innych organów nie znajduje podstaw, gdyż stanowisko tych organów w żaden sposób nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym rozstrzygającą w niniejszej sprawie okolicznością jest fakt, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora zostało uznane przez organ właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. Burmistrza W. – jak wynika z przesłanego organowi uzgadniającemu projektu decyzji (k. [...]) - jako zamierzenie, co do którego nie istnieje możliwość wydania pozytywnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy wystąpienie przez Burmistrza W. do Starosty Powiatowego w T. o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji objętej projektem decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było nieuzasadnione i spowodowało wszczęcie postępowania wpadkowego pozbawionego przedmiotu, którym w tego rodzaju postępowaniach jest sprawa wyrażenia stanowiska oddziałującego na sposób rozstrzygnięcia sprawy głównej. W ocenie Sądu zasadne są zatem poglądy prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którymi obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy (lokalizację inwestycji celu publicznego). Tylko wówczas bowiem organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), to organ uzgadniający nie ma czego oceniać. Z natury rzeczy bowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie ingeruje w istniejącą sytuację. Podkreślić należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy (o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Z tego względu projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie powinien być przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli już został przesłany postępowanie uzgodnieniowe, jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji w sytuacji, gdy już na etapie projektowania decyzji organ właściwy do jej wydania uznaje, iż nie jest możliwa jej realizacja (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07, LEX nr 364785, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 810/07, LEX nr 339805). Stwierdzić w konsekwencji należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść podjętych przez organy rozstrzygnięć, przy czym trzyzdaniowe uzasadnienie postanowienie Starosty T. z dnia [...] lutego 2009 r. ogranicza się wyłącznie do ogólnych ustaleń faktycznych bez żadnego odniesienia się do przedstawionego przez Burmistrza W. projektu decyzji. W związku z tym postanowienia organów obydwu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270), a postanowienie Starosty T. z dnia [...] lutego 2009 r. również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na stwierdzenie, iż organ prawidłowo zweryfikował wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie rozstrzygnięć obydwu instancji nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie obydwu postanowień jest konieczne dla podjęcia prawidłowego – odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, tj. rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uzgadniające prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).