II SA/Kr 674/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. B., T. P. i W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. W. kwotę 100 /sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Dnia 28 listopada 2007 r. W. P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zagospodarowanie terenu na działce nr "1" i części działki nr "2" ob. [...] wraz z budową drogi dojazdowej i infrastrukturą techniczną dodatkowo na części działek nr "1", "2’, "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13’ oraz zjazdem z działki nr "14" przy ul. [...] w K.". Organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego i na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję ustalająca warunek zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania wnioskodawca dokonał dwukrotnej zmiany wniosku określając go ostatecznie jako zamierzenie inwestycyjne polegające na: "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, z garażem wolnostojącym, wewnętrzną infrastruktura techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr "2", "3" i części działki nr "4", "6", "5" ob. [...] przy ul. [...] w K." (akta administracyjne sprawy, karta nr 221). Decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i garażem wolnostojącym (dwustanowiskowym), wewnętrzną infrastruktura techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr "2", "3" i części działki nr "15", "6", "5" ob. [...] przy ul. [...] w K.". W zakresie dostępu do dróg publicznych określono, że zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do ul. [...] poprzez służebności ustanowione na rzecz działek nr "6" i nr "15" oraz do ul. [...] również przez ustanowione na odrębnych działkach służebności. Od decyzji tej odwołanie wnieśli B. B., T. P., J. S. i W. W., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. w zakresie braku przyznania im stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków dla ww. inwestycji, a także naruszenia art. 77 i 107 K.,p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący podnieśli, że istotną okolicznością jest dojazd terenu inwestycji do drogi publicznej, który to dojazd nie został w pełni prawidłowo określony. Właściciel działki nr "15" nie ma prawa służebności dostępu do drogi publicznej ul. [...] przez działki odwołujących. Podnieśli, że jako właściciele działek nr "8", "7", "9", "11" i "12" powinni byli być uznani za strony postępowania, ponieważ na tych działkach od strony ul. [...] ustanowiono służebność i zaplanowano dojazd do terenu inwestycji. Właściciele działek, przez tereny których planowany jest dojazd do inwestycji, posiadają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu zawarto również zarzuty merytoryczne dotyczące zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania B. B., T. P., J. S. i W. W.. W uzasadnieniu podniesiono, że odwołujący się nie są stronami postępowania administracyjnego i nie posiadają oni interesu prawnego w rozstrzyganiu tej sprawy. Ponieważ odwołujący są właścicielami działek nr "8", "7", "9", "11" i "12", które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji polegającej na zabudowie budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym, która nie będzie oddziaływać na działki położone dalej niż bezpośrednie sąsiedztwo. Nawet posiadanie służebności nie uzasadnia przyznania im statusu strony. Nie istnieje bowiem przepis, zgodnie z którym właściciel nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz terenu inwestycji ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków dla tejże inwestycji. Z decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynikają dla takich osób żadne prawa lub obowiązki. Skarżący B. B., T. P. i W. W. wnieśli na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. w zakresie braku przyznania im stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków dla ww. inwestycji, a także naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący podnieśli, że Jako właściciele działek nr "8", "7", "9", "11" i "12" powinni byli być uznani za strony postępowania, ponieważ na tych działkach od strony ul. [...] ustanowiono służebność i zaplanowano dojazd do terenu inwestycji. Właściciele działek, przez tereny których planowany jest dojazd do inwestycji, posiadają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Taki pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w innej sprawie z udziałem skarżących, ale mającej analogiczny charakter. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano, że sam fakt posiadania służebności przesądza jedynie o istnieniu po stronie skarżących interesu faktycznego, a nie prawnego. Również planowany w przyszłości dojazd po działach skarżących do terenu inwestycji nie uzasadnia przyznania im statusu strony. Ta bowiem sprawa nie obejmuje ustalania warunków zabudowy dla budowy drogi, a wówczas, gdyby takie postępowanie dotyczące dojazdu byłoby prowadzone – skarżący posiadaliby przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Istotą tej sprawy jest ustalenie, czy właściciele działek, przez które planowane jest "połączenie" określonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną są stronami postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, czy też takiego przymiotu nie posiadają. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.". Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy, między innymi – teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiuje art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo też dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taka treść powołanego przepisu oznacza, że ustalając warunki zabudowy organ administracyjny ma obowiązek wyraźnego wskazania sposobu dostępu do drogi publicznej. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko określenie dotyczące tego, czy ten dostęp odbywa się po drodze wewnętrznej, poprzez ustanowioną służebność czy też bezpośrednio do drogi publicznej, ale również określenie działek, po których ten dostęp ma być realizowany. Nie chodzi tu o precyzyjne określenie technicznych parametrów takiej drogi (dostępu do drogi publicznej), ale samo wskazanie działek, po których (którymi) dostęp ten może mieć miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, opub. w LEX nr 513842 wyraźnie stwierdził, że w sytuacji ustalenia dostępu do drogi publicznej terenu zamierzenia inwestycyjnego niezbędnym jest ustalenie warunków tego dostępu z zarządcą (którym z reguły będzie właściciel) takiej drogi wewnętrznej. Taki właściciel powinien być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa zamierzenie inwestycyjne i jego podstawowe parametry, które mogą być realizowane na podstawie – co do zasady - pozwolenia na budowę. Stronami w takim postępowaniu są zarówno właściciele nieruchomości, na których ustalane są warunki zabudowy, jak i właściciele sąsiednich nieruchomości, co do których organy ustaliły możliwość jakiejkolwiek ingerencji w ich interes prawny. Z reguły będą to właściciele sąsiednich nieruchomości i to zarówno bezpośredni sąsiedzi, jak i - wyjątkowo – właściciele sąsiednich nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Te ustalenia zależą od przedmiotu samego zamierzenia inwestycyjnego i ustalanych w procedurze udzielanego pozwolenia na budowę - parametrów. Ponieważ niedopuszczalnym byłoby ustalanie warunków zabudowy bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1100/09, opub. w LEX nr 559754), tym samym również właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej, powinni być uznawani za strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy będzie bowiem wiążąca dla odrębnego organu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie pozostaje to obojętne dla właścicieli nieruchomości, przez które planowany jest dostęp do drogi publicznej, czy rzeczywiście taki dostęp będzie miał miejsce. Wielokrotnie w orzecznictwie sądowym podkreślano, że już na etapie ustalania warunków zabudowy wnioskodawca winien przedłożyć dowody uzasadniające ustalenie np. służebności bądź zgodę zarządcy drogi wewnętrznej na "połączenie" terenu przyszłej inwestycji z drogą publiczną (np. por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, opub. w LEX nr 513842). Ma to znaczenie w tej sprawie, w której wnioskodawca początkowo dokładnie określił sposób dostępu do drogi publicznej i na skutek wniesionego odwołania przez osoby mające tytuł prawny na działkach, na których planowany był zjazd. Po wyeliminowaniu decyzji przez organ odwoławczy wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek wyłączając z niego dostęp do drogi publicznej i skutkiem tego organ ustalając warunki zabudowy wskazał bardzo ogólnie na te działki, na które będzie projektowane połączenie terenu zamierzonej inwestycji z drogą publiczną. W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podnosi, że z racji np. posiadanej służebności lub prawa własności nieruchomości, po terenie której będzie planowane połączenie z drogą publiczną, nie wynika jakikolwiek interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ingeruje wprost i bezpośrednio w interes prawny jakiejkolwiek strony. Nawet uprawnienia właściciela nieruchomości, w stosunku do której organ administracyjny ustala warunki zabudowy, nie zostają uszczuplone ani też nie otrzymują "wzmocnienia" decyzją ustalająca warunki zabudowy. Decyzja ta niewątpliwie stanowi jeden z warunków skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę, ale jest tylko warunkiem prawnym wydania takiego pozwolenia. Tym samym w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy należy przyjmować szeroką wykładnię pojęcia strony, odnosząc ją nie tylko do właściciela nieruchomości, na terenie którego warunki te są ustalane, ale również każdej innej osoby, której prawo własności (użytkowania wieczystego) może być objęte jakąkolwiek formą ingerencji w związku z ustaleniem tych warunków. Niewątpliwie zaś osoby będące właścicielami nieruchomości, po terenie których planowana jest droga łącząca przyszłą inwestycję z drogą publiczną, mają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W przeciwnym razie takie osoby dowiedziałyby się o przyszłej inwestycji dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdzie krąg stron ustalany jest na nieco odmiennych zasadach. W związku z powyższym Sąd w tej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe i dokonując błędnej wykładni art. 28 K.p.a. polegającej na przyjęciu, ze skarżący nie mają interesu prawnego w udziale w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydano postanowienie o niedopuszczalności odwołania z naruszeniem art. 134 K.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze organ administracyjny II instancji powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżących, ustalić krąg stron kierując się poglądem prawnym zawartym w ww. przepisie i na tej podstawie dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., z tym że zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego przez skarżącego W. W. wpisu sądowego.