II SA/Kr 674/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Jawnej w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala. W dniu 21.09.2018r spółka [...] S.j. z siedzibą w C. złożyła wniosek o zmianę pkt 5 ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 27.07.2018r znak [...] orzekającej o: 1. zezwoleniu [...] spółka w C., na usunięcie w terminie do 31 stycznia 2019 r. drzew określonych w sentencji decyzji, tj. 3 szt. Brzozy brodawkowatej i 3 szt. klona jawora rosnących na działce nr [...], obręb [...], bez naliczania opłaty z tytułu ich usunięcia, 2. zobowiązaniu Spółki do nasadzenia do dnia 30 października 2020 r. - 18 sztuk drzew gatunku Klon zwyczajny "Royal Red" o obwodach pni min. 16 cm na wysokości 100 cm, na terenie działki nr [...], obręb [...], 3. o wykonaniu obowiązku, o którym mowa w pkt 2 należy powiadomić Burmistrza Miasta C. w terminie 7 dni od dnia wykonania, 4. zezwoleniu Spółce, na usunięcie w terminie do 31 stycznia 2019 r. drzew oznaczonych numerami wskazanymi w decyzji ( l szt.dąb szypułkowy ,3 szt. klon jawor, l szt. klon zwyczajny , l szt. żywotnik zachodni) , 5. naliczeniu opłaty w wysokości 47.360 zł za usunięcie drzew wyszczególnionych w sentencji decyzji, płatnych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja ta uwzględniła interes Spółki , która wskazała we wniosku 12 szt. drzew do usunięcia z działki nr [...] w C. ze względu na zamierzenie inwestycyjne - budowę obiektu handlowo - usługowego jakie podjęła Spółka na tym terenie. Burrnistrz Miasta C. decyzją z dnia 30.11.2018 r., znak [...] odmówił zmiany decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 27.07.2018 r dotyczącej usunięcia drzew rosnących na działce nr [...] obr. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia wniosku [...] Sj. w C. o zmianę wcześniej wydanej decyzji ostatecznej z dnia 27 lipca 2018 r. Organ I instancji przywołał treść przepisu art. 84 ustawy o ochronie przyrody stanowiący o ponoszeniu opłaty za usunięcie drzewa jako podstawowym instrumencie działania organów przy wydawaniu zezwoleń, zwłaszcza w okolicznościach gdy usuwane drzewa są zdrowe i ich strata będzie stanowić znaczny uszczerbek w środowisku. Opłata, którą nałożono na stronę zostanie przeznaczona na ważne społecznie cele w zakresie ochrony przyrody. Podkreślono także uznaniowość orzekania o nasadzeniach zastępczych, oraz fakt, iż w skarżonej decyzji zobowiązano Spółkę do nasadzenia 18 szt. nowych drzew w ramach kompensacji przyrodniczej za usunięcie określonych drzew. Odwołanie złożyła [...] Sj. z siedzibą w C. zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 75 § l w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez brak sprawdzenia możliwości zmiany wydanej decyzji zgodnie z wnioskiem Spółki z uwzględnieniem interesu strony lub słusznego interesu społecznego. Niezgodne z przepisami prawa było uzupełnianie postępowania dowodowego o przeprowadzenie oględzin. Strona podniosła, że zadaniem organu I instancji była weryfikacja zasadności wydanej decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek z art. 155 k.p.a. Naruszono takim postępowaniem art. 8 w zw. z art. 155 k.p.a tj. zasady ogólne postępowania polegające na budowaniu zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, której przejawem jest nie tylko sentencja decyzji z dnia 30 listopada 2018 r znak: [...], orzekająca o odmowie zmiany decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta C. znak: [...] z dnia 27 lipca 2018 r., ale również uzasadnienie zaskarżonego aktu administracyjnego, stanowiące o tym, iż stan faktyczny w sprawie winien być niezmienny, podczas gdy wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ I instancji nie uwzględnił, iż wniosek o zmianę decyzji ma wyłącznie zakresowy charakter, który dotyczy (co szczególnie istotne) części dotychczas nieskonsumowanych, skutkiem czego winno być uwzględnienie wniosku [...] o zmianę decyzji, nie tylko z uwagi na jego formalną dopuszczalność, ale przede wszystkim z uwagi na zgodność wnioskowanej zmiany z interesem społecznym, jak również słusznym interesem strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr [...] na zasadzie art. 155 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium przepis obowiązującej obecnie ustawy - art. 83 ust.3c ustawy o ochronie przyrody stanowi, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych, oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; wartość kulturową; walory krajobrazowe; lokalizację . Przed wydaniem zezwolenia organ zbadał okoliczności faktyczne, stan zdrowotny drzew, wartość przyrodniczą, miejsca, w którym rosną drzewa przeprowadzając oględziny, pozyskując inwentaryzację dendrologiczną drzew rosnących na działce nr [...], [...] w C. wykonaną przez P.Z., W. G., M. K. z [...] Sp.z o. o. Sp.k. w T., mapy terenu z zaznaczeniem miejsca, w którym rosną drzewa. Ponieważ organ I instancji ustalił, iż połowa z wnioskowanych do usunięcia drzew była w złym stanie zdrowotnym, nie rokującym poprawy i prawidłowego rozwoju odstąpiono co do nich od naliczania opłaty i orzeczono o nasadzeniach zastępczych. Przepis art. 86 ust. 10 ustawy stanowi bowiem, że nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości W wydanym zezwoleniu orzeczono również o miejscu nowych nasadzeń; liczbie drzew, minimalnym obwodzie pni drzew na wysokości 100 cm, określono ich gatunek, termin wykonania nasadzeń; oraz termin złożenia informacji. Ponieważ pozostałe 6 drzew wnioskowanych przez Odwołującą się do usunięcia było w dobrym stanie zdrowotnym , stanowiły cenne przyrodniczo okazy dendrologiczne , dotyczył ich zgodnie z treścią art. 84 ust. l ustawy obowiązek uiszczenia opłaty. Obecnie wszystkie drzewa na które wydano zezwolenie zostały usunięte. Kolejną przesłanką zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 155 kpa jest ustalenie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w dokonaniu zmiany nabytych praw z tejże decyzji. Spółka swój wniosek o zmianę decyzji uzasadniła tym, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia 27.07.2018 r nie została skonsumowana, gdyż nie uiszczona została orzeczona opłata za wycinkę drzew. Możliwa zatem jest zmiana decyzji ostatecznej na nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych we wskazanej ilości , miejscu i terminie. Przedstawione okoliczności przemawiają za wnioskowaną zmianą zezwolenia w pożądanym kierunku, bo leżą w słusznym interesie Strony. W orzecznictwie sądowym i administracyjnym jest wyrażana generalna teza, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tożsamego stanu faktycznego i prawnego. Przedmiotem sprawy administracyjnej uregulowanej art. 83 i nast. ustawy jest udzielenie zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów z terenu nieruchomości. To jest w istocie jej przedmiot. W jej granicach pozostaje wybór, właściwego dla okoliczności danej sprawy, obowiązku związanego z udzielonym zezwoleniem. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego przez organy postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze Konieczna dla możliwości dokonania zmiany w trybie art. 155 kpa tożsamość praw i obowiązków ukształtowana w decyzji ostatecznej i decyzji zmieniającej oznacza, że zmiana musi mieścić się w ramach tych uprawnień i obowiązków które wyznaczają przedmiot danej sprawy administracyjnej i nie zmieniają istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., II OSK 521/13, Zgodnie z postanowieniami przepisu art. 84 ust. l regułą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia. Orzekając w skarżonej decyzji o odmowie zmiany udzielonego zezwolenia na usunięcie drzew organ I instancji wykazał zdaniem składu Kolegium w sposób dostateczny swoje stanowisko uzasadniające odmowę. Dokonanie nasadzeń w zamian za odstąpienie od wymogu uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa stanowi uprawnienie, a nie obowiązek i ma charakter kompensacyjny. Organ udziela zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów ze względu na to, że cel ustawy o ochronie przyrody, jakim jest ochrona istniejących zadrzewień, nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu, bo ich usunięcie leży w konkretnym interesie społecznym i/lub słusznym interesie strony (tu: służy realizacji planowanej przez Spółkę inwestycji). Obowiązek nasadzeń zastępczych dotyczył połowy wyciętych drzew, natomiast co do pozostałej polowy nałożono opłatę, co uzasadnia interes prywatny i społeczny. Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyła [...] S.j. z siedzibą w C. zarzucając naruszenie: - art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 155 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zmiany wydanego rozstrzygnięcia ostatecznego z uwagi na zaistnienie takich negatywnych przesłanek, jak brak tożsamości sprawy administracyjnej, jak łączny charakter obowiązku i nałożonego decyzją ostateczną uprawnienia, podczas gdy nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości organu II stopnia, że wnioskowana zmiana mieści się w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej, jak również, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji, a dotyczące negatywnej przesłanki w postaci konieczności łącznego zaskarżenia elementów decyzji, dotyczy wprost rozstrzygnięcia wydanego w ramach wniesionego odwołania, a nie jak ma to miejsce w sprawie trybu zainicjowanego na podstawie art. 155 k.p.a., - art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 155 w zw. z art. 84 ust. l ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia o odmowie zmiany ostatecznego aktu administracyjnego, podczas gdy w ramach złożonego wniosku, jak i w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, spełnione zostały wszelkie przesłanki uzasadniające zmianę wydanej decyzji ostatecznej, a więc wnioskowana zmiana ma miejsce za zgodą [...] spółka jawna, realizuje ona słuszny interes strony oraz stanowi przykład istniejącego interesu społecznego uzasadniającego żądaną zmianę, a co szczególnie istotne obowiązujące regulacje prawne nie stoją na przeszkodzie wnioskowanej zmianie. W uzasadnieniu w zakresie słusznego interesu społecznego i prywatnego podkreślono, iż dopiero gdy zrealizowanie nasadzeń nie będzie rekompensowało strat związanych z wycięciem drzew, może być nałożona opłata. Obecnie wnioskowana zmiana poprzez zastąpienie opłaty nasadzeniami jest zgodna zatem z interesem społecznym, gdyż zyska środowisko naturalne, a także którego objawem jest działanie organów jednolicie w tego rodzaju sprawach. Skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten wprowadza szereg przesłanek, które musza łącznie zaistnieć aby możliwa była zmianą decyzji, w tym mieszczą się dwie przesłanki dopuszczające wzruszenie ostatecznej decyzji, sporne w niniejszej sprawie, tj. aby zachodziła tożsamość przedmiotowa sprawy, oraz przemawiał za zmianą decyzji interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższe oznacza także, iż nawet stwierdzenie tożsamości sprawy, bez uznania spełnienia interesu społecznego i prywatnego nie może doprowadzić do zmiany decyzji. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było zatem czy zmiana decyzji jest dopuszczalna pod kątem tożsamości przedmiotowej sprawy w której złożono wniosek o zmianę decyzji oraz czy za zmianą decyzji przemawia podnoszony we wniosku tak interes społeczny, jak i słuszny interes strony. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że za zmianą nie przemawia interes społeczny, oraz słuszny interes strony, stąd brak jest podstaw do uwzględnia skargi poprzez uchylenia zaskarżonej decyzji. Oba rodzaje interesów - strony postępowania oraz społecznego - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych, co oznacza, iż nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny subiektywnego przeświadczenia strony o możliwej dla niej szkodzie ze względu na wskazane przez nią okoliczności dotyczące tylko ściśle zindywidualizowanych ocen. Nie może chodzić w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony czy interes społeczny przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony, lecz ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony czy społeczny w rozumieniu tego przepisu musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wyrażona w art. 6 kpa zasada praworządności zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Co do interesu społecznego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, istotny jest jak zasadnie wskazywały skarżone organy, iż pierwotna decyzja uwzględniła częściowo interes Spółki poprzez realizacje zamierzenia inwestycyjnego - budowy obiektu handlowo - usługowego, który został wskazany we wniosku, co poprzez umożliwienie wycięcia w/w drzew było faktycznie możliwe. Obecnie wnoszony wniosek wobec ostateczności ww. decyzji w zakresie zobowiązania spółki do wpłacenia naliczonej w tej decyzji opłaty w kwocie 47 360,00 zł i zastąpienia go obowiązkiem nasadzenia deklarowanej liczby 18 szt. drzew, oznacza, iż pomimo udzielenia stronie zezwolenia na usunięcie drzew i poprzez to zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego, które posiada oczywisty wymiar komercyjny, zamierza się ona uchylić z wypełnienia postanowień przepisu art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzającego regułę w postaci ponoszenia opłat za usunięcie drzew. Wyważenie, przy ocenie interesu społecznego, okoliczności w postaci umożliwienia wycięcia istniejących już drzew wraz z obowiązkiem kompensaty finansowej, w celu realizacji interesu komercyjnego na tej części nieruchomości oraz wycięcia bez rekompensaty w postaci nasadzenia nowych drzew, prowadzi do wniosku, iż zasadne jest stanowisko, iż zastąpienie rosnących drzew dopiero co posadzonymi, nie stanowi pełnej rekompensaty, a zatem interes społeczny nie zostanie zrealizowany bez uiszczenia opłaty. Skoro strona otrzymała możliwość (zezwolenie) na wycinkę w celu budowy obiektu handlowo – usługowego, to rekompensata w postaci wymierzonej opłaty pieniężnej, nie może naruszyć interesu społecznego. Z uwagi na to niezasadne jest także mocne akcentowanie w skardze kwestii ochrony przyrody poprzez sugerowane nasadzenia. Ochrona przyrody zgodnie z celami ustanowionymi w ustawie o ochronie przyrody, realizowana jest poprzez opłaty za wycięcie drzew, stanowiące zasadę i jednocześnie bodziec do unikania takich działań. Część z wnioskowanych drzew w ilości 6 szt., jak ustalono w postępowaniu, były w dobrym stanie zdrowotnym, stanowiły cenne przyrodniczo okazy dendrologiczne, podlegały zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 w/w ustawy obowiązkowi uiszczenia opłaty. Zostało udzielone takie zezwolenie, ponieważ uwzględniono wyżej opisany interes prywatny wnioskującej spółki. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Powyższe okoliczności w kontrolowanej sprawie mają także znaczenie dla oceny czy zachodzi przesłanka słusznego interesu strony, gdyż jak wyżej wskazano, interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. W ocenie Sądu organy w zaistniałej sytuacji były zobowiązane do ochrony zasobów przyrody, dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej. Zezwalając zatem na usunięcie drzew wprowadzając opłatę, zrealizowały uzasadnione uprawnienie w ustalonych okolicznościach do zobowiązania do pobrania opłat za ich usunięcie, i częściowego nałożenia obowiązku dokonania nowych nasadzeń jako form wyrównania uszczerbku w środowisku . Powyższe prowadzi do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.