II SA/Kr 677/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie na uchwałę nr XXI/119/2012 Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie punktów D.2.1 rubryka 10 oraz D.2.1 rubryka 11; D.2.2 rubryka 16 oraz D.2.2 rubryka 17 a także w zakresie punktu H obejmującego w całości akapity rozpoczynające się od słów: "Pouczony/a" oraz "Zgodnie". Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł skargę na uchwałę nr XXI/119/2012 Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 19 grudnia 2012 roku w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Uchwale tej zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to: art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, póz. 897) art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Z 2012 r., póz. 391 z poźn. zm.), oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, póz. 926 z późn. zm.), poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: 1. podania w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci numeru telefonu kontaktowego oraz adresu e-mail (punkt D.2.1.10 i 11, D.2.2.16 i 17 załącznika) podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, 2. złożenia w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym " Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" przez osobę składającą deklaracje oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego oraz o wyrażeniu zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy wymóg oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej jak i dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn zm.), w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie skarżącego wymagane w deklaracji powyższe dane (numer telefonu kontaktowego, adres e-mail) wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Co najwyżej podawanie daty i miejsca urodzenia, numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację może nie zaś musi podać w deklaracji. Podanie tychże danych stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ dane te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby i mogą być gromadzone tylko, gdy spełniona jest któraś z przesłanek określonych w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. Zdaniem skarżącego również wymóg oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej przepisów - w szczególności cyt. art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Sprzeciwić należy się również nakładaniu na mieszkańców Gminy Rzepiennik Strzyżewski obowiązku wyrażenia w przedmiotowej deklaracji zgody na przetwarzanie ich danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, póz. 926 ze zm.). Wymóg ten nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności zaś w art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Gmina Rzepiennik Strzyżewski wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała na dzień wnoszenia skargi tj. na dzień 28 marca 2014 r. nie występuje w obrocie prawnym. Uchwała powyższa została zmieniona: 1) W dniu 14 marca 2013r. przez Uchwałę Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski Nr XXIV/137/2013 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/119/2012 Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 19 grudnia 2012r w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. 2) W dniu 21 września 2013r. przez Uchwałę Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski Nr XXVIII/165/2013 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/119/2012 Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 19 grudnia 2012r w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. 3) W dniu 6 listopada 2013r. przez Uchwałę Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski Nr XXIX/178/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, która weszła wżycie po 14 dniach od daty opublikowania uchwały w Dz. Urz. Woj. Mał.2013.6642. Uchwała opisana w pkt 3 występuje w obrocie prawnym i została uznana przez nadzór prawny Wojewody Małopolskiego jako zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Legitymacja prokuratora do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wynika z art. 8 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony terminem do złożenia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przesądowego przed wniesieniem skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XXI119/2012 Rady Gminy Rzepiennik Strzyżewski z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013, poz.1399 - dalej w skrócie u.c.p.g.), który stanowi, że : 1. Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. 2. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wymagane badaną uchwałą w załączniku w części D.2.1.10 i D.2.1.11 oraz D.2.2.16 i D.2.2.17 wzoru deklaracji słowa "telefon kontaktowy" i "Adres e-mail" wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie numeru telefonu i adresu e-mailowego (adresu poczty internetowej) nie było niezbędne do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami zwłaszcza, że zaskarżona uchwała w ogóle nie zawierała możliwości składania deklaracji pocztą internetową. Co najwyżej podawanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W załączniku do przedmiotowej uchwały Rada Gminy Rzepiennik Strzyżewski zawarła zapis: "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997r. (tekst jednolity – Dz. U. z 2002r. nr 101 poz. 926 z póź. Zm. ) wyrażam zgodę na przetwarzanie danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego ". Powyższa treść wykracza poza zakres opisany art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Dalej wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 u.c.p.g. nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. W załączniku do przedmiotowej uchwały Rada Gminy Rzepiennik Strzyżewski zawarła zapis: "Pouczony/-a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą." Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 k.k., bowiem warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 § 6 KK). Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Kwestionowana klauzula nie stanowi objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art.6n ust. 1pkt 1 u.c.p.g. Zaskarżona uchwała w kwestionowanej części została wydana nie tylko z istotnym naruszeniem art. 6n ust. 1-2 u.c.p.g., lecz także art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan taki prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.