II SA/Kr 679/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Izabela Dobosz / spr. / WSA Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J.M. i P.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie instalacji skargę oddala Decyzją z dnia 22.02.2006 r. znak [....] nr [....], wydaną po rozpatrzeniu wniosku J.M. i P.M. z dnia [....] .06.2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki odmówił wydania decyzji nakazującej współwłaścicielkom nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. (działka nr....., obr. ... ), zabudowanej parterowym budynkiem jednorodzinnym, wykonanie instalacji odprowadzającej wodę opadową z terenu wymienionej nieruchomości. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że wnioskodawcy - właściciele działki nr [....] domagali się na podstawie art. 66 w zw. z art. 5 i art. 7 prawa budowlanego nakazania współwłaścicielkom działki nr [....] wykonania instalacji odprowadzającej wodę opadową z terenu tejże nieruchomości, gdyż obecny sposób odprowadzania wód opadowych z działki nr [....] jest ich zdaniem niezgodny z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o analizę materiału zgromadzonego w sprawie organ l instancji ustalił, że nieruchomość przy ul. [....] (działka nr .... obr.....) zabudowana jest parterowym budynkiem jednorodzinnym wybudowanym w pierwszym półwieczu XX wieku. Teren działki jest wygrodzony, obszar wokół budynku cały porośnięty jest trawą. Odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku następuje poprzez system orynnowania i rur spustowych do kanalizacji ogólnospławnej. Przedmiotowa nieruchomość, jak również budynki powyżej, położona jest na zboczu o znacznym naturalnym spadku w kierunku ul. [....] . W trakcie postępowania nie stwierdzono dokonania naruszenia naturalnej konfiguracji terenu stanowiącego zbocze, ani też zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Oceniając tak określony stan faktyczny organ l instancji wskazał, że przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia, który dotyczy bezpieczeństwa pożarowego - nie mają zastosowania do budynków wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Oznacza to, że powołany we wniosku § 28 tego aktu prawnego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Również przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych... nie mają zastosowania, ponieważ zgodnie z jego § 28 ust. 3 przepisy ust. 1 i 2 nie dotyczą zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Dlatego też brak było podstaw do uwzględnienia wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie. Od powyższej decyzji odwołali się J.M. i P.M. , żądając jej uchylenia w całości oraz orzeczenia zgodnie z wnioskiem, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Powołano się na § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione. Organ l instancji pominął okoliczność, że w roku 1997 współwłaścicielki działki nr [....] wykonały roboty budowlane polegające na przebudowie ogrodzenia otaczającego przedmiotową działkę. Dotychczasowe ogrodzenie składające się z siatki rozciągniętej pomiędzy betonowymi słupkami bez żadnej podmurówki zostało zmienione na ogrodzenie, którego elementem jest ciągnąca się na całej długości podmurówka osadzona głęboko w ziemi i wystająca ponad powierzchnię ok. 20-30 cm. Wykonanie takich robót budowlanych spowodowało zmianę naturalnego spływu wód opadowych i skierowanie go na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do wnioskodawców. Mając na uwadze fakt, że realizacja inwestycji polegającej na przebudowie ogrodzenia i wywołującej wskazane wyżej skutki nastąpiła bez zgody wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości sąsiedniej, naruszony został § 29 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. W ocenie skarżących oznacza to, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia (utrata oparcia budynku znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej) a także życiu lub zdrowiu ludzi (utrata oparcia może spowodować zawalenie się budynku, w którym mieszka wnioskodawca z rodziną). Taka sytuacja obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji na podstawie art. 66 prawa budowlanego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21.02.2009 r. znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zwrócił się w trybie art. 136 k.p.a. do organu l instancji o uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające stan prawny powyższej działki oraz umożliwiające poczynienie przez organ odwoławczy ustaleń związanych z odprowadzeniem wód opadowych na w/w działce za pomocą orynnowania podłączonego do kanalizacji ogólnospławnej, to jest o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ramach tego uzupełniającego postępowania dowodowego uczestniczki przedłożyły dokumentację fotograficzną dotyczącą orynnowania domu mieszkalnego na działce nr [....] od strony północno -wschodniej i odprowadzenia wody opadowej do kanalizacji ogólnospławnej oraz przedstawiającą wygląd granicy pomiędzy działką nr [....] a działkami [....] i [....] (składającymi się łącznie na nieruchomość przy ul. [....] w K). Uczestniczki załączyły także protokół oględzin z dnia [....] 2006 r. znajdujący się w aktach postępowania wyjaśniającego przez Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z wniosku P.M. i J.M. sygn. akt [....] oraz pismo tego urzędu z dnia 3.08.2006 r., wnosząc jednocześnie o dopuszczenie i dołączenie powyższych do materiału dowodowego. Z wymienionego pisma Urzędu Miasta K. wynika, iż oględziny na terenie działek nr [....] i [....] , a także dokumentacja zebrana w ramach powyższego postępowania administracyjnego nie potwierdziły postępującej degradacji budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [....] wskutek przyczyny, jaką miał być spływ wód opadowych z działki nr [....] znajdującej się powyżej działki nr [....] . Oględziny w terenie dokonywane były tuż po ulewnym deszczu, a w ich konsekwencji przedstawiciele Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska nie potwierdzili faktu przelewania się wód opadowych. Nie stwierdzono ukierunkowanego spływu wód opadowych z działki nr [....] na działkę nr [....] , a wskazywane przez wnioskodawców uszkodzenia budynku nie powstały na skutek zmian stosunków wodnych na działce nr [....]. Organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości dotychczasowego postępowania administracyjnego L wydanej decyzji stwierdzając, że organ l instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa budowlanego oraz k.p.a. Trafnie przyjął, że do budynku znajdującego się na działce nr [....] nie mają zastosowania przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też § 28 uprzednio obowiązującego w tym przedmiocie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. Analiza dokumentów związanych z przedmiotową nieruchomością prowadzi także do wniosku, że nie ma w niniejszej sprawie zastosowania również § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione. Przebudowa ogrodzenia otaczającego przedmiotową działkę w żaden sposób nie wpłynęła na ukształtowanie i zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Wynika to w szczególności z powołanego wcześniej pisma Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 3.08.2006 r. Wskazuje na to również dokumentacja zebrana w ramach powyższego postępowania administracyjnego. Powyższe rozważania doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, iż żadna z przesłanek wymienionych w art. 66 prawa budowlanego nie zachodzi i dlatego utrzymał on zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.M. i P.M. , zarzucając jej naruszenie art. 66 prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organ u l instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy zupełnie pominął podnoszoną w odwołaniu okoliczność wykonania w roku 1997 na działce nr [....] przebudowy istniejącego tam ogrodzenia. Nie sposób przyjąć, że wykonanie prac budowlanych przy zmianie ogrodzenia w istniejącej na przedmiotowych działkach konfiguracji terenu nie spowodowało zmiany naturalnego pływu wód opadowych poprzez skierowanie ich na nieruchomość skarżących. Z powodu niedostatecznego wyjaśnienia tego aspektu sprawy organy nadzoru budowlanego błędnie interpretowały § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. Wziąwszy pod uwagę fakt, że realizacja inwestycji polegającej na przebudowie ogrodzenia nastąpiła w 1997 r. bez zgody skarżących, będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej, w ocenie skarżących doszło do naruszenia powołanego przepisu. Organ l instancji, czego nie zauważył organ odwoławczy, ograniczył się tymczasem do ogólnego stwierdzenia, że nie ustalono zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a lapidarność uzasadnienia tego poglądu - nie wzbudzająca wątpliwości organu odwoławczego - jest uchybieniem przepisom art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących wykonanie przebudowy ogrodzenia spowodowało zmianę naturalnego spływu wód opadowych, a w konsekwencji przyczyniło się do pogorszenia stanu technicznego należącego do nich budynku, co przesądza o spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 66 prawa budowlanego. Obiekt budowlany usytuowany na działce nr [....] użytkowany jest w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia - grozi bowiem postępującą utratą oparcia budynku skarżących, a także życiu lub zdrowiu ludzi, gdyż utrata oparcia może spowodować zawalenie się budynku, w którym mieszkają skarżący. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności uznał za bezzasadne wskazując, że w trakcie postępowania ustalono, iż przebudowa ogrodzenia nie wpłynęła na zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Postępowanie nie wykazało zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 66 prawa budowlanego, a § 29 rozporządzenia z 14.12.1994 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Uczestniczki postępowania B.K. i J.R. - współwłaścicielki działki nr [....] - złożyły do akt sprawy pismo procesowe, w którym podniosły, że dom położony na ich działce, wyposażony jest w instalację odprowadzania wód opadowych z dachu, podłączoną do kanalizacji ogólnospławnej, zaś ogrodzenie jest odrębnym obiektem budowlanym i nie może być uznane za urządzenie techniczne związane z budynkiem. Art. 66 prawa budowlanego upoważnia organ nadzoru budowlanego wyłącznie do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości, a nie do wykonania instalacji odprowadzania wody opadowej z całej nieruchomości i podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej. Przede wszystkim jednak przeprowadzone postępowanie wykazało, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Wykonany remont dotyczył ogrodzenia znajdującego się w granicy działek [....] i [....] - wzdłuż nachylenia terenu. Działki te położone są na tym samym poziomie i przepływ pomiędzy nimi wód opadowych nigdy nie następował, a więc przeprowadzone roboty nie mogły mieć wpływu na położoną niżej działkę skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa. We wniosku inicjującym niniejsze postępowanie skarżący zażądali od powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Powołany przepis w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej decyzji upoważniał organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli stwierdzono, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Organy obu instancji słusznie doszły do wniosku, że żadna z powyższych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd podziela pogląd przedstawiony przez organy nadzoru budowlanego, że ani § 28 aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani § 28 poprzednio obowiązującego w tej kwestii rozporządzenia nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Jednocześnie należy podkreślić, że wody opadowe z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [....] odprowadzane są za pomocą systemu orynnowania i rur spustowych do kanalizacji ogólnospławnej. Fakt ten znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, w szczególności w dokumentacji fotograficznej znajdującej się na k. 59 - 61 akt administracyjnych l instancji. W tej sytuacji nie można mówić, że obiekt budowlany, którym jest przedmiotowy budynek mieszkalny, narusza przepisy techniczno -budowlane w zakresie odprowadzania wód opadowych, bądź też że jego stan techniczny jest z tego powodu nieodpowiedni. Nie znalazło również potwierdzenia w materiale dowodowym stwierdzenie, że budynek ten jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Skarżący twierdzili, że takie zagrożenie pojawiło się wskutek remontu ogrodzenia przeprowadzonego przez właścicieli działki nr [....] , którego wynikiem była zmiana naturalnego spływu wód opadowych z ich nieruchomości na działkę skarżących. Pominęli jednak okoliczność, że remont ten nie obejmował ogrodzenia pomiędzy działką [....] a należącymi do skarżących i położonymi niżej działkami [....] oraz 601. Jak wynika z pisma B. G. i J. R. (k. 21 - 24 akt administracyjnych II instancji) wyremontowano część ogrodzenia położonego w granicy z działkami nr [....] i nr [....]. Pomiędzy działkami nr [....] i [....] nie ma żadnego spadku terenu, nachylenie działki skierowane jest w stronę ul. [....] . 8 Dokumentacja fotograficzna (k. 57 - 58 akt administracyjnych l instancji) wskazuje, iż pomiędzy działkami nr [....] i [....] znajduje się ogrodzenie z blachy falistej, co dowodzi, że opisany przez skarżących remont ogrodzenia i zastąpienie ogrodzenia z siatki ogrodzeniem na podmurówce nie obejmował granicy pomiędzy tymi nieruchomościami. Brak zmiany naturalnego spływu wód został również stwierdzony w piśmie Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 3.08.2006 r. znak [....] (k. 85 akt administracyjnych l instancji), szczegółowo omówionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie tym zwrócono również uwagę, że ogrodzenie, które znajduje się na granicy działek nr [....] i [....] , posadowione jest na fundamencie zagłębionym około 1,5 metra w ziemi i pełni rolę muru oporowego usytuowanego na spływie wód opadowych i płytko zalegających wód podpowierzchniowych. Na działce nr [....] (nieczynna droga dojazdowa do działki nr ...), także graniczącej z działką nr [....] , gdzie widnieje blisko 2,5 metrowa przerwa w ogrodzeniu, nie ma oznak ukierunkowanego spływu wód. Powyższe dowody wskazują, że remont ogrodzenia wykonany w 1997 r. przez właścicieli działki nr [....] nie wpłynął w żaden sposób na naturalny spływ wód opadowych, a co za tym idzie nie mógł wywołać zagrożenia dla budynku należącego do skarżących. Okoliczność ta, wbrew zarzutom skarżących, była przedmiotem postępowania dowodowego i została dokładnie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jest bezzasadny. Ustalenie danej okoliczności odmiennie niż chcieli tego skarżący nie oznacza niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rzetelnie i wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, zlecając jego uzupełnienie organowi l instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Twierdzenia właścicieli działki nr [....] znajdują potwierdzenie w przedstawionej przez nich dokumentacji fotograficznej oraz w piśmie Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 3.08.2006 r., natomiast brak jest w aktach administracyjnych dowodów przemawiających za wersją skarżących. Nie można podzielić stanowiska P.M. i J.M. , którzy twierdzą, że "nie sposób przyjąć, że wykonanie prac budowlanych tego rodzaju - w istniejącej na przedmiotowych działkach konfiguracji terenu (...) nie spowodowało zmiany naturalnego spływu wód opadowych poprzez skierowanie ich na nieruchomość skarżących". W tej sytuacji również zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie okazał się bezzasadny. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami).