II SA/Kr 679/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 9 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 a i art. 126 oraz art. 157, a także art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. zwany dalej k.p.a.); po rozpatrzeniu wniosku skarżącego – J. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19.02.2015r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 2.06.2000 r. w sprawie [...] w przedmiocie nadania klauzuli prawomocności wobec Aktu Własności Ziemi z dnia 11.06.1981 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości opow. 1,1601 ha położonej w M.; utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 19 lutego 2015 r., znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: postanowieniem z dnia 19.02.2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności, decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 2.06.2000 r. W uzasadnieniu w/w postanowienia Kolegium przywołało treść art. 61 a § 1 k.p.a. oraz wyjaśniło, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zdaniem Kolegium określenie "inne uzasadnione przyczyny", wymienione w w/w przepisie to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, np. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, czy też wniesienie żądania w sprawie już rozstrzygniętej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Żądanie wszczęcia postępowania nie jest bowiem wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Analizując akta przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, iż wniosek skarżącego, został już załatwiony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16.07.2014r., znak: [...]. Wobec niezaskarżenia tego postanowienia w trybie ustawowo przewidzianym, stało się ono ostateczne. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej w związku z tożsamością sprawy, załatwionej w/w postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16.07.2014r., a sprawą, której załatwienia domaga się skarżący wnioskiem z dnia 2.01.2015 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19.02.2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku domagał się merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w przedmiocie nadania klauzuli prawomocności wobec Aktu Własności Ziemi z dnia 11.06.1981r. nr [...] dotyczącego nieruchomości położonej w M. poprzez ustosunkowanie się do podniesionych we wniosku dowodów, faktów oraz zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Dodał, iż decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20.02.1986r., znak: [...], AWZ nr [...] z dnia 11 czerwca 1981r. został prawomocnie uchylony. Skarżący wyraził wątpliwość, że skoro go nie ma to, jakim prawem można było mu nadać klauzule wykonalności. Podniósł również, że nadanie klauzuli jest aktem administracyjnym zaskarżalnym i miał prawo go zaskarżyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. Kolegium wskazało, iż że identycznej treści wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2014r., tj. o stwierdzenie nieważności, cyt: "..decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 2.06.2000r. w sprawie [...] w przedmiocie nadania klauzuli prawomocności wobec Aktu Własności Ziemi z dnia 11.06.1981 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości o pow. 1,1601 ha położonej w M..", został już załatwiony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16.07.2014r., znak: [...]. W uzasadnieniu w/w postanowienia Kolegium wyjaśniło skarżącemu, dlaczego odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiocie nadania klauzuli prawomocności wobec Aktu Własności Ziemi z dnia 11.06.1981r. nr [...]. W szczególności Kolegium stwierdziło, że nadanie klauzuli prawomocności nie jest dokonywane w formie decyzji lub postanowienia, jest to bowiem czynność materialno-techniczna i w niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana. Wobec niezaskarżenia tego postanowienia w trybie ustawowo przewidzianym, postanowienie to stało się ostateczne. Mając powyższe na uwadze, w zakwestionowanym przedmiotowym wnioskiem postanowieniu, Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej w związku z tożsamością sprawy, załatwionej w/w postanowieniem z dnia 16.07.2014r., znak: [...], a sprawą, której załatwienia domaga się skarżący, wnioskiem z dnia 2.01.2015 r. W sprawie zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16.07.2014r., znak: [...], występowały te same podmioty oraz dotyczyła ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podziela stanowisko Kolegium zawarte w zakwestionowanym postanowieniu z dnia 19.02.2015 r., znak: [...]. Nadto, odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, z której wynika, iż zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20.02.1986 r. [...], AWZ nr [...] z dnia 11 czerwca 1981 r. został prawomocnie uchylony, Kolegium uznało, iż świadczy ona również o braku istnienia podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, który został już uchylony. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wpłynęła skarga, w której skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16, art. 61 a, art. 130, art. 217 k.p.a. przez uznanie, że czynność materialno-techniczna jaka jest nadana klauzuli prawomocności orzeczeniu administracyjnemu przez organ administracji publicznej nie podlega kontroli administracyjnej i nie ma doniosłości prawnej, oraz uznanie że w przedmiotowej sprawie nastąpiło już rozstrzygnięcie przez organ; 2. naruszenie prawa procesowego art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie zbadanie sprawy w sposób wyczerpujący i wnikliwy, nie przeprowadzenie wszystkich dowodów, co spowodowało przyjęcie przez SKO w [...], że skarżący żąda unieważnienia aktu który został prawomocnie uchylony - Aktu Własności Ziemi, kiedy wniosek dotyczy czynności nadania klauzuli wykonalności temu aktowi, co rodzi doniosłe skutki prawne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący podniósł, że złożony przeze niego wniosek nie był rozpoznany merytorycznie, a on nie zostałem potraktowany jako strona postępowania zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie zbadał wnikliwie sprawy. Nie odniósł się do wszystkich przedłożonych przeze skarżącego dokumentów. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] w sprawie nadania klauzuli prawomocności AWZ nr [...]. Klauzula taka powinna być nakładana w drodze czynności materialne – technicznej. Skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia, że AWZ [...] nie uzyskał ostateczności. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w N. Wydział V Ksiąg Wieczystych o wpis wzmianki do księgi wieczystej. Obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje AWZ [...] z dnia 11 czerwca 1981 r. z nadaną klauzulą prawomocności, mimo że został on w drodze odwołań prawomocnie uchylony i z tego obrotu wyeliminowany. Dotyczy on praw własności do nieruchomości rolnej o powierzchni ponad hektara. Zdaniem skarżącego organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać orzeczenie prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej klauzuli prawomocności, tak by przywrócić stan zgodny z prawem. Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20.02.1986 r. [...] AWZ nr [...] z dnia 11 czerwca 1981 r. został prawomocnie uchylony. Skoro go nie ma, bo go prawomocnie uchylono, to jakim prawem można było nadać mu klauzulę wykonalności. Skarżący podniósł, iż jeżeli więc działania organów państwowych doprowadziły do istnienia w obrocie prawnych prawomocnie uchylonego dokumentu własności, organy państwa winny konwalidować ten naruszający prawo stan. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i jako taka podlega uwzględnieniu Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W kontrolowanej sprawie podstawnym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest zgodność z prawem postanowienia z dnia 9 kwietnia 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które po rozpatrzeniu wniosku skarżącego – J. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19.02.2015r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 2.06.2000 r. w sprawie [...] w przedmiocie nadania klauzuli prawomocności wobec Aktu Własności Ziemi z dnia 11.06.1981 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości opow. 1,1601 ha położonej w M. - utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 19 lutego 2015 r. Obydwa zakwestionowane przez skarżącego postanowienia opierają się na wykładni prawa, w myśl której skoro - identycznej treści wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2014r., tj. o stwierdzenie nieważności, cyt: "..decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 2.06.2000r. w sprawie [...] w przedmiocie nadania klauzuli prawomocności wobec Aktu Własności Ziemi z dnia 11.06.1981 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości o pow. 1,1601 ha położonej w M.." - został już załatwiony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16.07.2014r., znak: [...] - to sprawa posiada walor powagi rzeczy osądzonej. Wniosek ten jest wyprowadzony przez SKO w związku z tożsamością sprawy, załatwionej w/w postanowieniem z dnia 16.07.2014r., znak: [...], a sprawą, której załatwienia obecnie domaga się skarżący, wnioskiem z dnia 2.01.2015 r. W sprawie zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16.07.2014r., znak: [...], występowały te same podmioty oraz dotyczyła ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W swoim pierwszym postanowieniu w sprawie, Kolegium stwierdziło w szczególności, że nadanie klauzuli prawomocności nie jest dokonywane w formie decyzji lub postanowienia, jest to bowiem czynność materialno-techniczna i w niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana. Następnie stwierdziło, że wobec niezaskarżenia tego postanowienia w trybie ustawowo przewidzianym, postanowienie to stało się ostateczne. Nadto, odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, z której wynika, iż zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20.02.1986 r. [...], AWZ nr [...] z dnia 11 czerwca 1981 r. został prawomocnie uchylony, Kolegium uznało, iż świadczy ona również o braku istnienia podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, który został już uchylony. W przekonaniu Sądu stanowisko SKO w [...] jest błędne, w stopniu uzasadniającym uchylenie kwestionowanych postanowień tego organu, gdyż miało znaczenie dla sposobu rozpatrzenia kontrolowanej sprawy i godzi w wartości chronione przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest bezsprzeczne, że kwestionowane postanowienie Wójta Gminy [...] jest postanowieniem umieszczonym w formie klauzuli nabijanej na decyzję administracyjną – nie przewidzianym przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jest także oczywiste, że może być rozpatrywane jako czynność faktyczna, bo zaistniało, i w tym kierunku poszedł sposób wykładni prawa i stosowania prawa przez SKO w [...]. Jednak, co należy szczególnie podkreślić, omawiane postanowienie może być błędnie postrzegane z uwagi na posiadane elementy składowe swojej treści - jako akt administracyjny/ postanowienie administracyjne. Z formalnego punktu widzenia omawiane postanowienie posiada pewną sentencję, datę, wskazanie organu i podpis. Mając na uwadze te elementy składowe omawianego postanowienia możemy stwierdzić, że z perspektywy doktryny prawa administracyjnego stanowi tzw. nieakt administracyjny posiadający pozory postanowienia/aktu administracyjnego. Jako taki nieakt, zgodnie z zasadą praworządności działania administracji publicznej i zasadą pewności obrotu prawnego wywodząca się z zasady państwa prawnego, a także w związku z art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - powinien pozostać wyeliminowany z obrotu prawnego. W związku z powyższym SKO w [...] jako organ posiadający z urzędu w świetle k.p.a. stosowne możliwości wyeliminowania z obrotu prawego swojego postanowienia z dnia 16.07.2014r., znak: [...], - powinno rozważyć użycie w tym celu swoich kompetencji po to, aby następnie rozpatrzyć wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważność w/w postanowienia i usunąć zagrożenie pewności obrotu prawnego związane z funkcjonowaniem w obrocie prawnym tego pozornego aktu administracyjnego. Brak tego rozważenia stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Organy administracji publicznej nie mogą kierować się automatyzmem w przyjmowaniu tezy o powagi rzeczy osądzonej w przypadku, kiedy posiadają kompetencje umożliwiające wyeliminowanie z urzędu wadliwego aktu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ powinien kierować się powyższymi ocenami Sądu. Przedstawione powyżej naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż usankcjonowały stan niepewności prawnej spowodowany funkcjonowaniem w obrocie prawnym pozornego aktu administracyjnego, co skutkuje koniecznością wydania wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak w pkt I sentencji wyroku - na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 P.p.s.a. O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.