II SA/Kr 679/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 1. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...] zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Sygn. II SA/Kr 679/18 UZASADNIENIE W dniu 3 lipca 2017 r. M. B. zgłosiła Staroście T. zamiar wykonania robót budowlanych w związku z remontem budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. ul. [...]. Postanowieniem z 6 lipca 2017 r. Starosta T. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane wezwał inwestorkę do uzupełnienia zgłoszenia. M. B. uzupełniła zgłoszenie 20 lipca 2017 r. Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia. W dniu 25 stycznia 2018 r. do Starostwa T. wpłynęło pismo I. M., w którym wskazała, że jako współwłaściciel lokalu przy ul. [...] w Z. nie wyraża zgody na remont części wspólnej nieruchomości, tym samym wskazując, że oświadczenie M. B. złożone w zgłoszeniu remontu budynku (znak sprawy [...]) jest nieprawdziwe. I. M. stwierdziła, że odwołuje się od decyzji, prosi o wznowienie postępowania i wydanie sprzeciwu. Starosta [...] postanowieniem z 1 lutego 2018 r. znak [...] na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia remontu budynku mieszkalnego, znak sprawy [...], które wobec nie wniesienia przez Starostę T. sprzeciwu stało się wykonalne. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że milczenie organu, polegające na braku sprzeciwu (jak w niniejszej sprawie), nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie, choć niewątpliwie kończy sprawę administracyjną i to z woli ustawodawcy, wraz z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Wniesienie zgłoszenia nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Dopiero od momentu wydania ewentualnej decyzji o sprzeciwie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 oraz art. 126 k.p.a. - w sprawie, w której organ nie wydaje decyzji lub postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie można żądać wznowienia postępowania. Ponieważ milczenie organu polegające na niewniesieniu sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia sensu stricte, (chociaż kończy sprawę administracyjną) to załatwienie sprawy w takiej formie, nie wyrażonej w postaci decyzji – nie może zostać odwołane. Na postanowienie organu I instancji zażalenie złożyła I. M.. Podniosła w nim, że jako współwłaścicielka przedmiotowego budynku nigdy nie wyrażała i nie wyraża zgody na objęte zgłoszeniem roboty budowlane, a zatem inwestorka złożyła nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec wątpliwości, co do prawidłowości oświadczenia należało wnieść sprzeciw od zgłoszenia. Wojewoda postanowieniem z 22 marca 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. W jego uzasadnieniu organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że przepis art. 30 Pb reguluje przypadki, które nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój charakter, lecz dla wykonania, których niezbędne jest zgłoszenie ich organowi administracji architektoniczno-budo wlanej. W sytuacji przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje decyzji administracyjnej. Przepisy Pb nie przewidują także możliwości żadnych dalszych procedur postępowania, po skutecznym przyjęciu zgłoszenia. Skoro, zatem badana sprawa zakończona została przyjęciem zgłoszenia bez sprzeciwu, w trybie art. 30 Pb, to brak jest ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zachodzi któraś z okoliczności wymienionych w pkt l -8. Bez istnienia decyzji ostatecznej nie może być mowy o wznowieniu postępowania. Wydanie postanowienia przez organ I instancji, w trybie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., było zatem nieprawidłowe, ponieważ w badanej sprawie nie może być stosowany ten tryb postępowania, gdyż sprawa ta nie została zakończona decyzją ostateczną. Dalej zauważono, że "milcząca zgoda" w ustawie Prawo budowlane jest instytucją autonomiczną, której zasady uregulowane zostały w tej ustawie, a przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. pn.: Milczące załatwienie sprawy, w aktualnym stanie prawnym nie mają do niej zastosowania. W przedmiotowej sprawie, przyjęcie przez organ zgłoszenia, w trybie art. 30 Pb, nie stanowi milczącego załatwienia sprawy, o którym mowa w przepisach art. 122a - 122g obowiązującej ustawy k.p.a.. Z tego powodu brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie sprawy załatwionej milcząco, o której mowa w art. 122g k.p.a.. Zdaniem organu odwoławczego, w ponownym rozpatrzeniu sprawy, z wniosku skarżącej z 25.01.2018 r., organ I instancji powinien rozważyć wydanie postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarzuty zgłoszone przez stronę odwołującą się dotyczące przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu, wobec zakwestionowania przez skarżącą złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, są słuszne, ponieważ jak wynika z akt, termin na wniesienie przez organ sprzeciwu upływał 10.08.2017 r., a pismo skarżącej wpłynęło 4.08.2017 r., a więc w otwartym 21 -dniowym terminie do zbadania zgłoszenia. Skoro powstały wątpliwości, co do złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązkiem organu I instancji było szczegółowe wyjaśnienie tych wątpliwości, przed przyjęciem zgłoszenia, a w uzasadnionym przypadku wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Organ I instancji nie wykonał jednak tych czynności, co świadczy o tym, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął zgłoszenie. W aktualnym stanie prawnym, na inwestorze może ciążyć odpowiedzialność karna za złożenie nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszelkie ewentualne roszczenia stron, związane z naruszeniem własności nieruchomości, mogą być dochodzone wyłącznie na drodze cywilno-prawnej w sądach powszechnych, a nie na drodze administracyjnej. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, a to: < art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego zebrania i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego co do ustaleń czy skarżąca posiadała prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie remontu budynku mieszkalnego, < art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżąca wskazała m.in. że brak było po stronie organu administracji podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. Jeżeli bowiem brak jest ostatecznej decyzji administracyjnej, to wznowienie postępowania nie jest możliwe, natomiast niewłaściwą podstawę prawną mógł organ odwoławczy zreformować we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżone postanowienie jest wadliwe, bowiem narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego powołane, jako jego podstawa prawna, a przedstawione w nim wywody są nielogiczne i niekonsekwentne. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, natomiast w myśl art. 144 k.p.a. "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Organ odwoławczy nakazał Staroście T. rozważenie zastosowania odmiennego trybu postępowania – odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nie podając przy tym jakichkolwiek okoliczności, które wymagają wyjaśnienia, a tym bardziej takich, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. Nic nie stało na przeszkodzie, by Wojewoda orzekł reformatoryjnie, zmieniając podstawę prawną postanowienia. Już samo to uchybienie przesądzało o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Argumentacja organu odwoławczego była jednak nieprawidłowa. W ocenie Sądu prawidłowa była podstawa prawna rozstrzygnięcia wskazana przez Starostę T.. Nie ma żadnych podstaw by różnicować przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania – na takie, które skutkują odmową wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (np. wniesienie podania o wznowienie po terminie) i odmową wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (jak brak decyzji ostatecznej). Przepis art. 61a § 1 ma charakter ogólny, natomiast art. 149 § 3 jest przepisem szczególnym. Jeżeli więc strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania, a wznowienie to nie jest możliwe, to konieczne jest wydanie postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. – również w sytuacji, gdy brak jest decyzji ostatecznej, w stosunku do której można by wszcząć postępowanie nadzwyczajne. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze (T. Kiełkowski, Art. 149 teza 2. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015): "Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3). Podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147, i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi, złożenia żądania przez podmiot niemający statusu strony (...)". Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy – stwierdzając, że w sprawie zakończonej przyjęciem zgłoszenia robót budowlanych bez sprzeciwu nie jest możliwe wznowienie postępowania – jednocześnie odniósł się do zarzutów wadliwego przyjęcia zgłoszenia, oceniając je jako słuszne i stwierdzając, że "organ I instancji nieprawidłowo przyjął zgłoszenie". Rozważania tego rodzaju były niedopuszczalne i wykraczały poza kompetencje organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem ze względów formalnych nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania, to również wykluczone jest merytoryczne odnoszenie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w piśmie inicjującym to niedopuszczalne postępowanie. Przy ponownym rozpatrywaniu zażalenia I. M. od postanowienia Starosty T. Wojewoda winien uwzględnić powyższe wskazania i zastosować prawidłową podstawę prawną postanowienia. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – orzeczono jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.