II SA/Kr 679/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Międzynarodowego Portu Lotniczego [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Międzynarodowego Portu Lotniczego [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na rzecz strony skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 679/19 Uzasadnienie Firma A wnioskiem z dnia 11.04.2019 r. wystąpiła do Firma B (dalej MPL) o udostępnienie informacji publicznej w postaci "obowiązującego Planu Generalnego lotniska K./B. opracowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze". Decyzją z dnia 25.04.2019 r. [...] na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6.09.2001 r. (tekst jednolity DZ.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm., dalej u.d.i.p) i art. 11 ust.2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z dnia 16.04.1993 r. (tekst jednolity DZ.U. z 2018 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: u.z.n.k.) odmówiło wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku, z wyłączeniem mapy określającej powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że dostęp do żądanej informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy przez którą należy rozumieć tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poza mapą określającą powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej, która stanowi integralną część Planu Generalnego i określa jego granice. Wskazano także , że organ podjął prawne i techniczne działania niezbędne do zachowania Planu Generalnego w poufności albowiem w MPL obowiązuje uchwała zarządu MPL nr 17/88/19 z dnia 19.04.2019 r. oraz polecenie służbowe Prezesa Zarządu MPL nr PZ/1/19 z dnia 19.04.2019 r., z których wynika, że informacje dotyczące planowanych lub realizowanych inwestycji zawarte m.in. w Planie Generalnym zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa MPL. Plan Generalny został nadto opatrzony klauzulą , iż " nie jest dostępny dla osób trzecich". Biorąc pod uwagę, że informacje zawarte w Planie Generalnym związane są z prowadzoną przez MPL działalnością gospodarczą i odnoszą się do planowanych lub realizowanych przez MPL inwestycji, tym samym posiadają dla MPL wartość gospodarczą, których ujawnienie może negatywnie wpłynąć na sytuację ekonomiczną, w ocenie organu należało orzec jak w sentencji decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A zarzucając naruszenie: - art.107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia , uwzględniające wskazanie, że organ podjął działania formalne w celu zachowania informacji w poufności przy jednoczesnym pominięciu wyjaśnień w jaki sposób ujawnienie informacji mogłoby negatywnie wpłynąć na prowadzona przez organ działalność; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Plan Generalny stanowi tajemnice przedsiębiorstwa organu, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę MPL wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ww. ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że – Firma B jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Wskazać także należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13). Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się MPL odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie ww. decyzja z dnia 25.04. 2019 r. [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej MPL ograniczył się do stwierdzenia, że informacje zawarte w Planie Generalnym związane są z prowadzoną przez MPL działalnością gospodarczą i odnoszą się do planowanych lub realizowanych przez MPL inwestycji. A tym, samym posiadają dla MPL wartość gospodarczą, których ujawnienie może negatywnie wpłynąć na sytuację ekonomiczną. Stanowisko to nie zostało jednak poprzedzone żadną analizą omawianego zagadnienia, co musi skutkować uznaniem go za niewystarczające i niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Tego stanowiska Sądu nie zmienia treść odpowiedzi na skargę i zawarte w niej wyjaśnienia organu albowiem kontroli Sądu podlega decyzja i to co z jej treści wynika. Przede wszystkim zdaniem Sądu, nie można uznać, że w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącą spółkę informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy jedynie powołanie się na tę okoliczność. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy żądanych we wniosku z dnia 11.04.2019 r. informacji, bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, która wymaga ochrony. Tak lakoniczne oświadczenie w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska MPL w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. MPL nie podał w ogóle żadnych konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowego dokumentu, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Również w sposób niedostateczny, co wynika z odpowiedzi na skargę, organ przedstawił w zaskarżonej decyzji podjęte działania formalne w zakresie zachowania poufności Planu Generalnego. Sąd podkreśla, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13). Brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala więc ocenić prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, czyni nieweryfikowalnym. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez MPL w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę MPL, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, powinien dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł natomiast o kosztach postępowania.