II SA/Kr 68/06

Sygn. akt II SA/ Kr 68/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Grażyna Firek ( spr. ) WSA Elżbiet Kmiecik ( del. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżącego S.B. kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją znak [...] wydaną dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał J.B. i S.B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr.... w W. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania wszczętego z urzędu przeprowadzono w dniu ... czerwca 2003 roku kontrolę, ujawniając, że na działce nr.... trwa budowa budynku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania ustalono, że budowa budynku została rozpoczęta w 2000 roku, zaś oględziny doprowadziły do ujawnienia, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek gospodarczy - blaszak. Po zebraniu materiału dowodowego i ustaleniu, że obiekty nie spełniają warunków do przeprowadzenia ich legalizacji, organ decyzją z dnia [...] nakazał ich rozbiórkę. ..... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] uchylił to rozstrzygnięcie, wytykając m. in. kwalifikację blaszaka w rozumieniu pojęć ustawowych oraz kwestię właściwego trybu postępowania. Organ pierwszej instancji ustalił w trakcie kontroli w dniu ...stycznia 2005 roku, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest posadowiony bez fundamentów bezpośrednio na gruncie, spełniając kryteria budynku tymczasowego, zatem rozstrzygnięcie odnośnie niego zapadnie w odrębnej decyzji. Jak dalej wskazano, organ odwoławczy zwrócił także uwagę na kwestię, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nadal planem obowiązującym oraz czy budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalił wobec tego, iż obecnie gmina G. nie posiada planu miejscowego dla miejscowości W. , zaś w świetle planu ogólnego, obowiązującego w latach 2000- 2002, działka nr ... w W. znajdowała się na terenach trwałych użytków zielonych- łąk i pastwisk, w strefie zalewowej wodami powodziowymi rzeki R. Nadto ustalono, że inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś z pisma Wójta Gminy G. wynika, iż obecnie uzupełniają wniosek o wydanie takiej decyzji. Następnie organ zaznaczył, iż w dniu ... lipca 2003 roku zaczęły obowiązywać przepisy znowelizowanej ustawy- Prawo budowlane, zawierające regulacje umożliwiające legalizację budowy, prowadzonej bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw- stosuje się te przepisy także do postępowań wszczętych przed 11 lipca 2003 roku. Dopuszczalna jest zatem legalizacja budowy, prowadzonej bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, jeżeli spełnione są łącznie przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami planu miejscowego bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może naruszać przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższego organ pierwszej instancji uznał, iż nie ma podstaw do przeprowadzenia legalizacji, ponieważ przedmiotowy budynek nie spełnia łącznie obu wymienionych kryteriów, zastosowanie winien zatem znaleźć art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę takiego obiektu. We wniesionym w terminie odwołaniu S.B. i J.B. domagali się uchylenia powyższej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności zasady czynnego udziału w nim stron oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucili, iż kontrola, na której organ oparł swoje ustalenia, stanowiła w istocie oględziny, zatem czynność, jaką należy przeprowadzać w formie rozprawy administracyjnej, o której strony winny zostać powiadomione z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem, co wynika z art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 92 k.p.a. Pełnomocnik inwestora otrzymał tymczasem zawiadomienie o czynności na trzy dni przed ich terminem, pomimo czego organ przeprowadził oględziny bez jego obecności. Takie działanie, w ocenie skarżących, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o której mowa w art. 10 k.p.a. Skarżący zaznaczyli również, że wnosili o zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego z uwagi na toczące się równocześnie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak wniosek nie został uwzględniony. Zarzucili nadto, że organ prowadził cały czas jedno postępowanie, natomiast zakończył je, wydając dwie różne decyzje, opatrzone tą samą datą i znakiem sprawy. ....... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), decyzją z dnia [....] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając iż po powtórnym rozpatrzeniu sprawy należy uznać, że organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 28 ustawy- Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniami przewidzianymi w kolejnych przepisach- jednakże żaden z tych wyjątków nie odnosi się do przedmiotowego budynku letniskowego. Wobec tego inwestycja stanowi samowolę budowlaną, o jakiej mowa w art. 48 ustawy, bowiem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, iż inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, którą rozpoczęto realizować w 2000 roku. Przytoczony został następnie art. 48 ustawy- Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z przytoczonym przepisem, legalizacja samowoli budowlanej wymaga wcześniejszego zbadania, czy nie występują przesłanki negatywne, o jakich mowa w art. 48 ust. 2. Przypomniano w tym miejscu, iż przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji była kwestia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, która doprowadziła do konkluzji, iż miejscowość w której zlokalizowana jest inwestycja nie posiada obecnie planu miejscowego, zaś dla spornego budynku nie wydano ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, konieczne było zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż nie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie jest zasadny. Organ pierwszej instancji uczynił zadość dyspozycji tegoż przepisu, dając stroną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, zawiadamiając o zebraniu całego materiału dowodowego. Niezasadny jest także zarzut, dotyczący nieprawidłowego przeprowadzenia oględzin, gdyż w dniu .... lipca przy tej czynności byli obecni pełnomocnicy obu inwestorów. Natomiast w dniu ... stycznia 2005 roku organ przeprowadził kontrolę, nie zaś oględziny, co znalazło odzwierciedlenie w protokole. Niewłaściwe jest także interpretowanie przez skarżących przeprowadzonej kontroli jako rozprawy - ta bowiem nigdy w przedmiotowej sprawie się nie odbyła. Na powyższą decyzję skargę w terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł szereg zarzutów, począwszy od wskazania, iż kontrola z dnia .... stycznia 2005 roku miała na celu ustalenie, czy budynek gospodarczy jest obiektem budowlanym, trwale związanym z gruntem, czy też jest to budynek czasowy. Cel i charakter takiej czynności przesądza, iż jest to element postępowania wyjaśniającego, zatem należy ocenić, iż w istocie powinna odbyć się w formie oględzin, a nadto- jak wynika z art. 89 k.p.a.- na rozprawie administracyjnej. O rozprawie organ winien zawiadomić co najmniej 7 dni przed jej terminem, tymczasem pełnomocnik J.B. otrzymał zawiadomienie zaledwie 3 dni przed datą, na jaką rozprawę wyznaczono. W tych warunkach przeprowadzenie rozprawy pod jego nieobecność stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. Nadto czynności realizowane w dniu .... stycznia 2005 roku w rzeczywistości dotyczyły również budynku letniskowego, nie zaś wyłącznie obiektu gospodarczego. Skarżący wskazał także, iż przez cały okres trwania postępowania czynności organów nadzoru budowlanego toczyły się w jednej sprawie, pod jedną sygnaturą, natomiast zostało zakończone dwiema odrębnymi decyzjami, co - jego zdaniem-stanowi naruszenie szeregu przepisów postępowania. S.B. zarzucił w dalszej kolejności, że kontrola, o jakiej mowa w art. 81 a i art. 84 Prawa budowlanego, ma charakter doraźny, a jej ustalenia mają dopiero prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może zatem ona stanowić czynności procesowej, będącej częścią postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie- jak zrobiły organy nadzoru budowlanego- iż na jej podstawie można dokonywać ustaleń faktycznych, prowadzi do naruszenia zasady udziału stron w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. ........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaznaczył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także z treści samej decyzji wynika, iż inwestorzy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zrealizowali na działce nr ...... w W. budynek letniskowy. Wobec zaistnienia wszystkich przesłanek, organ pierwszej instancji słusznie nakazał rozbiórkę, albowiem postępowanie legalizacyjne nie było możliwe z uwagi na brak planu miejscowego oraz brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Na rozprawie sądowej w dniu 23 października 2007 roku skarżący zarzucił ponadto, iż zachodzi swego rodzaju stan niekonstytucyjności, związany z odmową zawieszenia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki mimo wszczęcia procedury planistycznej. Z obowiązującego studium- zdaniem skarżącego- wynika możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a procedura planistyczna była już wszczęta w czasie trwania postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., zaskarżony akt winien zostać uchylony, jeżeli dotknięty jest wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także przebiegu postępowania administracyjnego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, Sąd stanął na stanowisku, iż obie decyzje są dotknięte tak istotnymi wadami w zakresie prawidłowości postępowania, iż nie mogły pozostać w obrocie prawnym i musiały podlegać uchyleniu. W częściowym zatem zakresie skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim należy wskazać, iż rację ma skarżący, zarzucając naruszenie norm procesowych w toku postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z treści protokołu "kontroli" z dnia .... stycznia 2005 roku (k. l- 98), w istocie stanowiła ona oględziny działki, na której zrealizowane zostały oba sporne budynki, zaś zawarte w protokole oświadczenia odnośnie braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły również objętego niniejszą sprawą budynku letniskowego. Zgodnie z art. 85 k.p.a., organ administracji publicznej w toku postępowania wyjaśniającego może przeprowadzić oględziny. Jest to czynność procesowa, mająca na celu dokonanie ustaleń faktycznych, i jako taka musi podlegać wszystkim rygorom postępowania, w tym zasadzie czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.), która w toku oględzin musi być przestrzegana. Nadto, o ile oględziny są konieczne do wyjaśnienia sprawy, organ winien dokonać ich w formie rozprawy administracyjnej, co wynika z art. 89 k.p.a. Czynność procesowa w postaci rozprawy administracyjnej jest szczegółowo regulowana przepisami procedury, które warunkują jej przeprowadzenie m. in. doręczeniem stronom zawiadomienia o terminie z wyprzedzeniem co najmniej siedmiodniowym (art. 92 k.p.a.). Całkowitą zatem rację ma skarżący, iż ten termin nie został w niniejszej sprawie zachowany, ponieważ pełnomocnik J.D. otrzymał zawiadomienie trzy dni przed datą rozprawy. Oznacza to naruszenie przepisów postępowania w stopniu pozbawiającym stronę możliwości czynnego udziału w jednym z jego etapów, a zatem- zaistnienie jednej z podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jak zaś była mowa wyżej, wada taka obliguje Sąd do uchylenia dotkniętej nią decyzji. Trzeba w tym miejscu dodać, iż kontrola, do jakiej upoważnione są organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 81 a ustawy- Prawo budowlane jest czynnością swego rodzaju "wykrywczą", mogącą prowadzić do ujawnienia samowoli budowlanej czy innego naruszenia stosownych przepisów. Jednakże ustalenie takiego naruszenia może dopiero dać podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego organy nadzoru budowlanego winny wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, jak wymaga tego art. 7 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające zaś musi być prowadzone zgodnie z normami k.p.a., bez naruszania uprawnień stron. Oczywiście, kontrola o jakiej mowa w przepisach Prawa budowlanego może mieć miejsce w toku wszczętego postępowania, jednak nawet wówczas daje wyłącznie podstawy do ujawnienia nieprawidłowości. Poczynienie precyzyjnych ustaleń faktycznych, które później stanowić będą podstawę wydania decyzji co do istoty sprawy, możliwe jest wyłącznie w formie przewidzianej przepisami k.p.a.- a zatem, jeżeli niezbędne są oględziny, powinny być dokonywane w trakcie rozprawy administracyjnej, z zachowaniem wszystkich rygorów tej czynności procesowej, zaś kontrola w trybie art. 81 a Prawa budowlanego nie może ich zastępować. Kolejne uchybienie dotyczy udziału w postępowaniu pełnomocników stron. Wskazać trzeba, że z treści art. 32 k.p.a. wynika, iż strona może działać przez pełnomocnika. Jeżeli pełnomocnik został ustanowiony, dla zapewnienia stronie czynnego udziału niezbędne jest jego zawiadomienie, doręczenie zapadłych rozstrzygnięć, które traktowane jest na równi z zawiadomieniem strony czy też doręczeniem jej orzeczenia. Natomiast zawiadomienie samej strony, działającej przez pełnomocnika, nie zwalnia organu z obowiązku zawiadomienia samego pełnomocnika, zaś uchybienie w tym zakresie narusza art. 10 k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu można dostrzec liczne nieprawidłowości tego rodzaju, l tak na przykład postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia ..... kwietnia 2005 roku nie zostało- co wynika z braku zwrotnego potwierdzenia odbioru- doręczone pełnomocnikowi J.B. , A.D. , podobnie jak obie wydane w sprawie decyzje. Natomiast zawiadomienie o wyznaczonej na dzień .... stycznia 2005 roku "kontroli" nie zostało w ogóle wysłane na adres pełnomocnika drugiego z inwestorów- B.B. j. Podobnie noszące datę ... kwietnia 2005 roku zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się na jego temat nie zostało jej doręczone. Uchybienia w zakresie zawiadomienia pełnomocników oraz doręczenia im decyzji i postanowień również przesądzają o konieczności uchylenia obu rozstrzygnięć. Wskazać jednak należy, iż pozostałe zarzuty, podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, są zdaniem Sądu bezzasadne. Przede wszystkim analogia do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalających zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w wypadku, gdy właściwy organ przystąpił do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zbyt daleko idąca. Takiej podstawy zawieszenia nie przewidują przepisy Prawa budowlanego, zaś ewentualny, mający dopiero powstać plan miejscowy nie może zostać uznany za "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wyraźnej treści art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika wprost, iż legalizacja obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej jest możliwa w oparciu o ocenę zgodności tejże z przepisami o planowaniu przestrzennym, a zatem- jak wskazano dalej w treści tego przepisu- z obowiązującym planem miejscowym bądź decyzją o warunkach zabudowy. Punktem odniesienia dla takiej oceny nie może być studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie jest ono bowiem przepisem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co za tym idzie, nie jest również przepisem o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, zatem ewentualna zgodność samowolnej inwestycji z jego przepisami nie daje podstaw do legalizacji. Na marginesie wypada wspomnieć, iż nawet gdyby zapisy studium zostały in extenso powtórzone w planie miejscowym, nie mógłby on prowadzić do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, jak bowiem wynika z pisma Wójta Gminy G. (k. l- 62), działka nr ..... w W. położona jest na terenach, dla których studium przewiduje przeznaczenie w postaci potencjalnej możliwości rozwoju usług sportu i rekreacji o znaczeniu ponadlokalnym. Jest oczywiste, że budynku letniskowego tych rozmiarów nie sposób uznać za obiekt z zakresu sportu bądź rekreacji, mający znaczenie inne, niż wyłącznie lokalne. Z powyższych względów Sąd orzekł jak na wstępie, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.