II SA/Kr 68/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. D. kwotę 760 zł ( siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), na wniosek K.G. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa budynku garażowo-magazynowego w części zrealizowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. na cele mieszkalne na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K". Integralną część decyzji stanowiły: Załącznik Nr 1- warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 2 - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 3 -wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa), Załącznik Nr 4 -wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna). W uzasadnieniu organ l instancji podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął w dniu 13 czerwca 2006 r. W toku postępowania na podstawie wizji w terenie ustalono, że na działce 1 znajduje się częściowo zrealizowany budynek (wykonana kondygnacja parteru) w dobudowie do trzykondygnacyjnego istniejącego budynku nr [...]. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek znajduje się na takim etapie realizacji, przedmiotem postępowania może być jego nadbudowa. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Teren objęty we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzyskano opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 24 października 2006 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej. Ustalono, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zostały spełnione łącznie. Ustosunkowując się do zarzutów wniesionych w toku postępowania przez R.D. organ wyjaśnił, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja położona jest na terenie objętym granicami sporządzonego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 lutego 2007 r. Jednak z uwagi na datę złożenia wniosku tj. 13 czerwca 2006 r. art. 62 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania. Wskazał, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z uwzględnieniem zasady kształtowania ładu przestrzennego, co zapewnia udział w postępowaniu osoby posiadającej wymagane ustawą uprawnienia. Podniesiony zarzut ograniczenia prawa do widoku nie podlega badaniu w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślił, że w toku postępowania stronom zostało zagwarantowane prawo czynnego udziału zgodnie z zasadą określoną w art. 10 kpa. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł R.D. , domagając się uchylenia decyzji i wydania decyzji odmawiającej inwestorowi ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna jest wybiórcza i została dokonana bez należytego rozeznania sytuacji w terenie. Już pierwotne zamierzenie budowlane zakładało wybudowanie obiektu większego niż istniejące w okolicy. Rozszerzenie parametrów zabudowy będzie stanowiło jeszcze większe naruszenie harmonii zabudowy. Argumentował, że nie dokonano zestawienia parametrów zabudowy planowanej inwestycji z budynkami występującymi w naturze i noszącymi podobne cechy. Wyciąganie średniej arytmetycznej poszczególnych parametrów w sytuacji, gdy do porównania używa się pawilonu handlowego prowadzi do zniekształcenia obrazu rzeczywistości i fałszywych wniosków. Planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów, funkcji i cech zabudowy występującej na działkach sąsiednich co powoduje, że rażąco ingeruje w ład architektoniczny analizowanego obszaru. W ocenie odwołującego się wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji bez zmiany stanu faktycznego rodzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej analizy. W dalszych pismach mających stanowić uzupełnienie odwołania odwołujący się zarzucił naruszenie art. 8 i art. 10, art. 79 § 1 kpa, jak również oparcie analizy na nieaktualnych danych wobec uwzględnienia na działce nr 2 nieistniejącego budynku. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wydania decyzja jest zgodna z prawem. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w decyzji organu odwoławczego, na mocy której uchylono poprzednią decyzję organu l instancji. Sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu wykonawczym. Obszar analizowany określono zgodnie z § 3 rozporządzenia, granice tego obszaru wskazane zostały w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Wyniki analizy znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Płynie z nich wniosek, że działka nr 1 , na której lokalizowana jest inwestycja położona jest w obszarze zabudowy podmiejskiej o niskiej intensywności zabudowy, o przeważającej funkcji mieszkaniowej, na terenie uzbrojonym. Charakterystyczne dla tego terenu są wolnostojące budynki mieszkalne, wolnostojące budynki mieszkalno - usługowe oraz wolnostojące budynki mieszkalno - usługowe, a także wolnostojące budynki gospodarcze i garaże oraz budynki mieszkalne połączone z budynkami gospodarczymi lub z garażami. Przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalno - usługowym, trzykondygnacyjnym, z częścią mieszkalną na piętrze. Na wnioskowanym terenie znajduje się budynek garażowo -magazynowy częściowo zrealizowany (wykonana kondygnacja parteru) w dobudowie do trzykondygnacyjnego istniejącego budynku nr [...]. Przez działkę inwestycji przebiegają sieci i przyłącza. Z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy nadbudowy budynku garażowo-magazynowego częściowo zrealizowanego, dobudowanego do budynku mieszkalno - usługowego, parametry istniejącej zabudowy tj. linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym szerokość elewacji frontowej nie ulegają zmianie. Zmiana dotyczyć będzie natomiast wysokości oraz geometrii dachu projektowanego budynku. Jako działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy wskazano działki nr 3 i 2 obr. [...]. ewid. [...]. Nadto, w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w istniejącej zabudowie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych są zróżnicowane, występują dachy strome i płaskie. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zostały określone w nawiązaniu do średnich parametrów charakteryzujących budynki sąsiadujące w obszarze analizowanym, jednocześnie dopuszczono dowolną formę dachu występującą w omawianym obszarze analizowanym, pod warunkiem zachowania parametrów mieszczących się w wielkościach występujących w analizowanym obszarze. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustalaniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł R.D. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pozytywnej mimo, że inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania teren; art. 5 Konstytucji RP przez ustalenie warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego sprzecznego z zasadą zrównoważonego rozwoju; art. 10, art. 79 § 1 i art. 85 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu planowanej inwestycji mimo, że istniała taka potrzeba i zastąpienie tego dowodu nie stanowiącą dowodu "wizją" bez udziału stron; art. 7 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i stanowisk stron. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że planowana inwestycja narusza istniejący ład przestrzenny w okolicy, gdyż ingeruje w ukształtowany sposób zabudowy w okolicy (niskie budownictwo jednorodzinne). Nie zgodził się z ustaleniem, że inwestycja będzie stanowiła kontynuację zabudowy znajdującej się na działkach nr 3, 2 i na działce stanowiącej w części teren inwestycji - nr 1 , skoro na wymienionych działkach znajduje się niska zabudowa typowo mieszkaniowa, bez funkcji usługowej. Nadto organ wziął pod uwagę budynek szklarni na działce nr 2 , który wciąż znajduje się na mapach, ale fizycznie został wyburzony ponad 3 lata temu. Zatem analiza architektoniczno-urbanistyczna oparta jest na nieaktualnych danych. W ocenie skarżącego ustalenie stanu zaawansowania robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 2006 r. powinno nastąpić w drodze oględzin, w których brałyby udział strony postępowania. Co więcej ustalenia "wizji" są niejasne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazało, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, w szczególności brak było podstaw do przeprowadzenia wizji w terenie, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia art. 5 Konstytucji RP. Każdy ma prawo, w granicach określonych przez w ustawach, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozważania w tej kwestii rozpocząć należy od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 (w związku z art.64 ust.1), ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W przedłożonych aktach administracyjnych na k. [...] znajduje się wniosek inwestora z dnia 13.06.2006 r. o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, określonej jako "Nadbudowa budynku garażowo-magazynowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne" na działce nr ew. 1 obr. [...]. W dniu 25.03.2008 r. inwestor sprecyzował wniosek przez określenie wysokości planowanego budynku: "6,8 7 metra, dach płaski, dwie kondygnacje naziemne". W dniu 17.02.2009 r. inwestor określił projektowaną inwestycję jako "Dobudowa budynku garażowo-magazynowego wraz z częścią mieszkalną do budynku mieszkalno-handlowego (garażowo-magazynowy budynek zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...].06.2006 r. na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. W dniu 30.04.2009 r. inwestor ostatecznie sprecyzował wniosek i określił projektowaną inwestycję jako: "Nadbudowa budynku garażowo-magazynowego w części zrealizowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].06.2006 r. na cele mieszkalne na działce nr 1 obr.[...] przy ul. [...] w K. " (k.[...] akt administracyjnych). We wniosku z dnia 13.06.2006 r. nie określono zapotrzebowania na wodę, gaz, centralne ogrzewanie, energię oraz ilości odprowadzanych ścieków i sposobu ich odprowadzania. Do wniosku dołączono jedynie: kserokopię (poświadczoną za zgodność z oryginałem przez inwestora) informacji technicznej dotyczącej rozbudowy instalacji wód.-kań. dla planowanej rozbudowy budynku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 13.06.2006 r. , kserokopię (poświadczoną za zgodność z oryginałem przez inwestora) warunków przyłączenia wydane przez [...] - Zakład Energetyczny K. w dniu 4.05.2006 r. dla inwestycji określonej jako rozbudowa budynku użytkowego na cele mieszkalne. Zwrócić jednakże należy uwagę, że powyższe nie może stanowić o spełnieniu wymogu ustawowego. Świadczy o tym treść przepisu art.61 ust.1 pkt 3 ustawy. Skoro w przepisie tym określono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, oznacza to, że nawet wtedy, gdy teren na którym planuje się inwestycję posiada uzbrojenie, konieczne jest określenie we wniosku zapotrzebowania na wodę, energię itp., a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Z dołączonej do wniosku kserokopii decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...].06.2006 r. wynika, że nie obejmowało ono instalacji wewnętrznych. Dołączona do wniosku kserokopia mapy (k. [...]) również nie odpowiada warunkom wymienionym w art.52 ust.2 ustawy. Stanowi ona projekt zagospodarowania działki dla inwestycji "Dobudowa budynku garażowo-magazynowego". Była ona zgodna z terenem w marcu 2005 r. Mapa nie posiada pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Granice terenu objętego wnioskiem zostały przedstawione na kserokopii mapy nie potwierdzonej za zgodność z oryginałem. W związku z tym stwierdzić należy , że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art.52 ust.2 ustawy. Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 . (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc , że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Skoro zaś w § 3 ust.2 rozporządzenia nie określono, między jakimi punktami odległość, o jakiej mowa w tym przepisie, ma być mierzona (a w szczególności, że od punktu znajdującego się na linii wyznaczającej granicę obszaru analizowanego do punktu położonego w środku albo na granicy działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy), oznacza to, że odległość o jakiej mowa w przepisie § 3 ust.2 rozporządzenia dotyczy przestrzeni między punktami znajdującymi się na linii wyznaczającej granicę obszaru analizowanego. Sformułowanie "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" stanowi średnicę okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego. Takie rozumienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, prowadzące do ograniczenia minimalnej wielkości obszaru analizowanego, jest spójne z pozostałymi przepisami omawianego rozporządzenia. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że w § 4 ust. 1 (wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy) i w § 7 ust.1 (wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy) rozporządzenia zawarte jest odniesienie do "działek sąsiednich", a w § 5 (wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy), w § 6 (wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy) i w § 8 (ustalenie geometrii dachu) - do "obszaru analizowanego". Z powyższego wynika więc, że punktem wyjścia dla wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy musi być ustalenie tych parametrów dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a to dla obliczenia średniego wskaźnika (średniej arytmetycznej). Zauważyć w związku z tym pozostaje, że stosowana praktyka wyznaczania granic minimalnego obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - od granic działki inwestora, powoduje czasem konieczność odniesienia się przez organ do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej kilkudziesięciu działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Inaczej powinno się odbywać wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. Świadczy o tym, oprócz odniesienia się do działek sąsiednich (a nie obszaru analizowanego), treść § 4 ust.2 i 3 oraz § 7 ust.3 rozporządzenia. W § 4 ust.2 mowa jest o niezgodności linii istniejącej zabudowy na "działce sąsiedniej" (liczba pojedyncza). W myśl natomiast § 4 ust.3 dopiero w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z przepisu tego wynika więc, że chodzi o najbliższe sąsiedztwo działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Do podobnego wniosku prowadzi analiza przepisu § 7 ust.3 rozporządzenia. Nie można określać wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na podstawie wysokości budynku położonego w obszarze analizowanym najdalej, z pominięciem wysokości budynków znajdujących się bliżej. Nadto, o uskoku linii stanowiącej przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej można mówić, gdy analizowane budynki położone są przy tej samej drodze (ulicy). W rozpatrywanej sprawie w części wstępnej części tekstowej analizy z dnia 30.04.2009 r. jako działkę sąsiednią o jakiej mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wymieniono działkę nr 2, 3 i działkę stanowiącą w części teren inwestycji nr 1 , nie wskazując jednakże, jakie są gabaryty budynków usytuowanych na tych działkach. Do porównań nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie działki z obszaru analizowanego. W analizie nie ujęto działek: 4, 5, 6, 7, 8, 10, 9 . W sposób nieuzasadniony porównywano natomiast działki nr 11 i 12 . Zważywszy, że zgodnie z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy podstawowe znaczenie dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ma sposób zabudowy działki sąsiedniej, dostępnej z te} samej drogi publicznej, to zauważyć należy, że działka nr 13 dostępna jest z ul. [...] , a działka inwestora - z ul. [...]. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Treść §6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Treść tych przepisów wskazuje, że nie jest dopuszczalne pominięcie określenia tych parametrów, nawet w sytuacji, gdy nie mają one ulec zmianie. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie w ogóle nie określono jaka jest wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w konsekwencji, czy jej przebieg tworzy uskok. Ograniczono się jedynie do wskazania trzech średnich wysokości występujących w obszarze analizowanym-: przy dachach stromych do okapu ( 5,5 m) i do kalenicy (9 m) oraz przy dachach płaskich (8 m) - wybiórczo wskazanych działek. Nie określono przy tym ogólnej średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym. Przy wyliczeniu wyżej wskazanych średnich odniesiono się wyłącznie do działek nr 18 , 19 , 28 , 20 i 21 . Pominięto działki 22, 23, 24,25, 26 , 27 , co narusza § 7 rozporządzenia. Określenie wskazanych wyżej parametrów powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Analiza żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera. Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy, co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wreszcie, odniesienia się wymaga twierdzenie organu, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono jednakże, na podstawie jakich ustaleń organ przyjął, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, skoro we wniosku nie zostało określone zapotrzebowanie na dostawę mediów. Nadto, zwrócić należy uwagę na zawarte w uzasadnieniu decyzji organu l instancji wskazanie, że "uzyskano opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 24 października 2006 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej". Zauważyć w związku z tym należy, że opinia ta została sporządzona w odpowiedzi na pismo organu z dnia 25.09.2006 r (k [...]), którym organ zwrócił się o zaopiniowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie wniosku. Nadto, jeżeli dokonane uzgodnienie nie musi mieć formy postanowienia, z uwagi na to, że przeprowadza je ten sam organ, to powinno ono stanowić część rozstrzygnięcia głównego i znajdować odniesienie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Takiego odniesienia uzasadnienie decyzji organu tak l, jak i II instancji nie zawiera. W punkcie II.4. d. Załącznika nr 1 do decyzji ustalono warunek: "obsługa komunikacyjna od ul. – [...] poprzez drogę dojazdową po terenie działek nr 16 i 17 obr [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu." Nie wskazano jednakże lokalizacji tego zjazdu, co ma znaczenie dla ustalenia gdzie znajduje się front działki. Wreszcie podnieść należy, że stosownie do przepisu art.54 pkt 3) w związku z art.64 ust. 1 ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia , wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Nie ma, zdaniem Sądu, przeszkód, aby linie rozgraniczające teren inwestycji i wyniki analizy w części graficznej umieszczone zostały na jednej mapie (spełniającej oczywiście odpowiednie warunki) i stanowiły jeden załącznik do decyzji. Warunkiem jest jednak, aby ów załącznik przedstawiał w sposób czytelny wszystkie wymagane dane. Podobnie rzecz ma się z załącznikiem tekstowym: jeżeli ma to być jeden dokument, to wyraźnie w nim muszą być oddzielone wiążące dla organu budowlanego warunki zabudowy i niewiążące wyniki analizy. Załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] maja 2009 r. - warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej - wymogów tych nie spełnia. Nie wiadomo bowiem, która jego część stanowi wyniki analizy. Wreszcie, stosownie do treści § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.03.164.1589) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zgodnie zaś z punktem 6 tego przepisu ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w decyzji o warunkach zabudowy zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ustaliła również w istocie warunków dotyczących obsługi w infrastruktury technicznej, odsyłając ogólnikowo do warunków ustalonych przez dysponentów sieci. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art.10, 79 i 85 kpa stwierdzić należy, że nie mogą one same przez się spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wynika z przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdy naruszenie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżący nie kwestionował dokumentacji fotograficznej sporządzonej w czasie "wizji", brak jest podstaw do przyjęcia, że niezawiadomienie stron o tej czynności mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia organów stanowią jednakże wystarczająca podstawę dla przyjęcia konstatacji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem art.7 i 77 kpa (przez rozpoznanie wniosku nie spełniającego wymogów ustawowych, przyjęcie bez zastrzeżeń wadliwie sporządzonej analizy i wydanie decyzji na jej podstawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) oraz z naruszeniem przepisu art.54 ustawy i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przez zaniechanie ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej - co miało wpływ na wynik sprawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. Pomocnym będzie również dołączenie do akt sprawy załączników Nr 1 i 2 do decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2005 r. wydanej przez Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla dobudowy budynku garażowo-magazynowego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. Dlatego też , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 li.a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.