II SA/Kr 680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę Rady Gminy Wierzchosławice z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIII/145/2012 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej punktem H załącznika do uchwały od słów: "Zgodnie z ustawą z dnia" do słów "w niniejszej deklaracji". Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXIII/145/2012 Rady Gminy Wierzchosławice z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Wierzchosławice. Zaskarżonej uchwale zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 r., póz. 391 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ( Dz. U. z 2002 r., Nr 101, póz. 926 ze zm.,) poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku złożenia w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym: "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" przez osobę składającą deklaracje oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego oraz o wyrażeniu zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt H załącznika) podczas gdy wymóg oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej jak i dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy Wierzchosławice na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podjęła uchwałę numer XXIII/145/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Wierzchosławice. W deklaracji składającego deklarację zobowiązano do złożenia oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego oraz do wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem jej częściowej nieważności. Prokurator odwołał się do treści art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącej podstawę wydania zaskarżonego aktu. Podkreślił, że zobowiązanie składającego deklarację do złożenia oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Art. 6n ust. 1 ustawy nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. W ocenie skarżącego wymóg oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. Żaden ze wskazanych w niej przepisów - w szczególności cyt. art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Również nałożenie na mieszkańców Gminy Wierzchosławice obowiązku wyrażenia w przedmiotowej deklaracji zgody na przetwarzanie ich danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności zaś w art. 6n ust. 1 ustawy. Ponadto Prokurator wskazał, że Rada Gminy Wierzchosławice błędnie w podstawie podjęcia zaskarżonej uchwały wskazała na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym podczas gdy prawidłową podstawą do powzięcia uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wierzchosławice wniósł o odrzucenie skargi względnie umorzenie postępowania, wskazując, że po stronie Gminy i Wójta Gminy zachodzi brak legitymacji procesowej biernej w sprawie. Ponadto uchwałą nr XXXVI 11/224/2014 z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XXI 11/145/2012 Rady Gminy Wierzchosławice z dnia 28 grudnia 2012 r. zmieniony został załącznik do uchwały nr XXIII/145/2012 Rady Gminy Wierzchosławice, który otrzymał nowe brzmienie z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze. Organ podniósł również, że zarzut błędnej podstawy prawnej uchwały poprzez wskazanie art. 18 ust pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym zamiast art. 18 ust 2 pkt. 8 tej ustawy jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z art. 6n ust 1 pkt. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji, a skoro przepis wskazuje radę gminy to właściwy jest przepis art. 15 ust 2 pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. póz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Dlatego też skarga jest dopuszczalna. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zajmuje on określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Stosownie do treści art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Stosownie do treści art. 6n z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu gminach Dz. U. z 2012 r., póz. 391 ze zm.): "Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n u.c.p.g. było, stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie a wybranego przez gminę, na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W załączniku do przedmiotowej uchwały Rada Gminy Wierzchosławice w punkcie H zawarła oświadczenia o następującej treści: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, póz. 926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." oraz "Składając niniejszą deklarację oświadczam, że zostałem uprzedzony o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji." Powyższa treść narusza art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art, 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Delegacja zawarta w art. 6n ust. 1-2 ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarza również podstawy wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że został uprzedzony o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno pouczenie, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n u.c.p.g. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak też w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia byłby przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, gdyby przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Ponadto należy wskazać, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały poprzez uchwalenie zmiany uchwały nie niweczy skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego aktu. Innymi słowy wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych danej uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.