II SA/Kr 680/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 30 marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia 22 lutego 2017 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. – działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2016.290) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U.2016.23) – nakazał "inwestorowi, którym jest: [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością, Spółka komandytowa, [...] wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - czerpni wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, na działce nr [...] w P. , gmina P. , prawy brzeg rzeki R.. w km 81+900, w terenie prawnie chronionym NATURA 2000, zrealizowanego bez zgody właściwego organu architektoniczno – budowlanego". Pismem z dnia 8 marca 2017 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa wniosła odwołanie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . W odwołaniu sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz argumentacja zmierzająca do zakwestionowania podstaw faktycznych i prawnych nakazu rozbiórki. Postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r., znak [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) po przeprowadzeniu postępowania wstępnego stwierdził, że "odwołanie wniesione przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowa od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia 22 lutego 2017 r., znak [...] , którą działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prbud nakazano »inwestorowi, którym jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka Komandytowa, [...] wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - czerpni wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, na działce nr [...] w P. , gmina P. , prawy brzeg rzeki [...] w km 81+900, w terenie prawnie chronionym NATURA 2000, zrealizowanego bez zgody właściwego organu architektoniczno – budowlanego« zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Następnie przytoczona została treść art. 129 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a. Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że zaskarżona decyzja, adresowana do [...] Spółka z o.o., Spółka komandytowa, została w dniu 23 lutego 2017 r. (dzień tygodnia – czwartek) doręczona adresatowi (vide zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej nr [...] , znajdujące się na k. [...] w aktach PINB oraz wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej [adres emonitoring.poczta-polska.pl], k. 30 akt MWINB). W ocenie organu odwoławczego odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 22 lutego 2017 r., znak: [...] strona postępowania – [...] Spółka z o.o., Spółka komandytowa mogła złożyć najpóźniej dnia 9 marca 2017 r. (dzień tygodnia – czwartek). Natomiast odwołanie to zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 10 marca 2017 r. (vide data na kopercie zawierającej odwołanie - k. 7 akt MWINB). Organ odwoławczy stwierdził zatem, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do jego wniesienia. W zaistniałej sytuacji organ II instancji, zgodnie z art. 134 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu skierowanie go do podmiotu niebędącego stroną w sprawie – a mianowicie [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, co skutkuje wadą nieważności tego postanowienia, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. – na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do organu II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r. nr [...] znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 134 k.p.a. – stwierdził wobec [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. i bliżej nieokreślonej "spółki komandytowej", że odwołanie od decyzji PINB w M. z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] znak. [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jednakże jak wskazuje lektura akt sprawy – spółka – [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" nie była stroną tego postępowania. Tymczasem w komparycji zaskarżonego postanowienia, a także w jego uzasadnieniu (kilkukrotnie) oraz w tzw. rozdzielniku - figuruje nazwa (firma) [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, po której organ postawił przecinek i dodał wyrazy "spółka komandytowa" bliżej nie precyzując o jaki drugi podmiot chodzi, względnie który to podmiot ma być tą "spółką komandytową" po przecinku. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie skierowano niewątpliwie do podmiotu lub podmiotów nie będących stroną lub stronami w sprawie. W ocenie skarżącej, podkreślenia wymaga również fakt, że firma skarżącej nie zawiera żadnych przecinków w swoim składzie, a znak ten jest prawnie dopuszczalny w zakresie potencjalnych składników firmy spółki. Z uwagi jednak na fakt, że organ użył tego sformułowania wielokrotnie w zaskarżonym postanowieniu – najprawdopodobniej miał od samego początku zamiar skierować postanowienie do podmiotu/ów niebędącego/ych stroną/ami w sprawie, co jednak stanowi wadę kwalifikowaną takiego orzeczenia w postaci jego nieważności i winno skutkować jego uchyleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że postawienie przecinka przed określeniem formy prawnej spółki stanowiło oczywistą omyłkę sprostowaną postanowieniem WINB w K. z dnia 18 maja 2017 r., znak. [...] Błąd nie wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie i nie powoduje wątpliwości co do adresata rozstrzygnięcia, dlatego nie można uznać, że wykracza poza pojęcie oczywistej omyłki organu i stanowi naruszenie uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). Jeżeli odwołanie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma żadnego wpływu na jego długość, niemożliwe jest więc jego przedłużenie. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Każde, nawet nieznaczne uchybienie tego terminu obliguje więc organ odwoławczy do wydania takiego postanowienia, chyba że strona złożyła prośbę o przywrócenie uchybionego terminu (stosownie do art. 58 k.p.a.), a wniosek ten zostanie rozpatrzony pozytywnie (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 926). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, w ramach fazy wstępnej postepowania odwoławczego, poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne co do tego, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 23 lutego 2017 r., zaś odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 10 marca 2017 r., a zatem w dniu następnym po upływie przewidzianego prawem terminu (termin upływał z dniem 9 marca 2017 r.). Odwołanie było zatem bezskuteczne, nie mogło zaktualizować kompetencji organu odwoławczego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednocześnie ziściły się przesłanki do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.; wydając to postanowienie, organ odwoławczy działał zatem prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, należy wpierw zauważyć, że z mocy art. 126 k.p.a. do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie art. 156 k.p.a., co – hipotetycznie rzecz ujmując – pozwala rozważać stwierdzenie ich nieważności. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia żadna z przyczyn nieważności nie zachodzi, a w szczególności nie zachodzi przyczyna opisana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stwierdzeniu nieważności podlega decyzja (postanowienie), która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. "Oceniając wadliwość decyzji polegającą na niewłaściwym oznaczeniu strony w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w art. 113 § 1 oraz w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności" (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 107/10, CBOSA; por. też wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., CBOSA oraz B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, OSP 1991 r., nr 3, poz. 66; pogląd ten z oczywistych względów odnosi się także do postanowień). W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi ów pierwszy przypadek. W ocenie Sądu, okoliczność, że zbędny znak interpunkcyjny (przycinek), pojawia się w nazwie strony także w uzasadnieniu postanowienia wcale nie świadczy o zamiarze skierowania go do osoby niebędącej stroną. Współczesne techniki redagowania dokumentów zakładają kopiowanie powtarzających się fragmentów czy zwrotów, wobec czego niedokładność raz popełniona może ulec automatycznemu, mimowolnemu powieleniu. Nowe dokumenty mogą być również tworzone przy wykorzystaniu automatycznie powielonych fragmentów dokumentów wcześniejszych, co też może prowadzić do mimowolnego "przeniesienia" niedokładności. Nie ma zatem podstaw, by z faktu multiplikacji niedokładności (wystąpienia jej kilkakrotnie w jednym dokumencie lub nawet w kilku dokumentach) wyprowadzać wnioski co do zamiaru (woli) organu administracji tudzież rzeczywistego adresata aktu administracyjnego. Notabene, odnośna niedokładność (zbędny przecinek) pojawiła się też w decyzji organu pierwszej instancji, a mimo to skarżąca nie miała żadnych wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie odnosi się właśnie do niej. Świadczy o tym sam fakt wniesienia odwołania oraz jego treść. Skarżąca we wniesionym przez siebie odwołaniu stwierdziła w szczególności, że organ I instancji nakazał "Odwołującemu się" wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego (s. 1 i 2). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.