II SA/Kr 684/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Grażyna Firek (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 684/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 w oparciu o art.51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 106 roku, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r.Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorce Z. B. przedłożyć w Inspektoracie w terminie do dnia [...] listopada 2002 roku dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. dowodu stwierdzającego własność działki nr [...] w S. wraz z pisemną zgodą współwłaściciela na wykonanie nawierzchni drogi, projektu budowlanego powykonawczego drogi - działki nr [...] w S. oraz oceny technicznej wykonanej nawierzchni drogi. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego pozwoliły ustalić, że działka nr [...] w S. stanowi drogę dojazdową do nieruchomości położonych na działkach nr nr [...] i [...] w S. i jest współwłasnością Z. B. i S. B., że Z. B. - inwestorka wykonała nową nawierzchnię drogi z odpadów poprodukcyjnych z masy mineralnoasfaltowej, podnosząc drogę o około 30 cm , że szerokość wykonanej jezdni wynosi 3,10 m, że przed wykonaniem nowej nawierzchni droga była utwardzona żużlem paleniskowym oraz , że inwestorka nową nawierzchnię drogi wykonała w kwietniu 2002 roku bez pozwolenia na budowę. Oceniając te ustalenia organ I instancji stwierdził, że Z. B. wykonując nową warstwę nadbudowała drogę podnosząc jej nawierzchnię o około 30 cm co w świetle art.3 pkt 6 cyt. ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć jako budowę, a taka droga jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektami budowlanymi tj. urządzeniem technicznym, drogą dojazdową, umożliwiającym użytkowanie budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach nr nr [...] i [...] w S. zgodnie z ich przeznaczeniem (z art. 3, pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku ). Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami cyt.ustawy- Prawo budowlane urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym nie są obiektami budowlanymi i dlatego budowa tych urządzeń bez wymaganego pozwolenia nie podlega rozbiórce w trybie art. 48 , natomiast należało ją rozstrzygnąć w oparciu o art. 50 i 51 tej ustawy, a w związku z tym, że budowa drogi została zakończona organ I instancji nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale na podstawie art. 51 ust. 4 cyt. ustawy nakazał wykonać określone na wstępie czynności celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Równocześnie organ I instancji podkreślił, że niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją spowoduje, że zgodnie z art. 51 ust. 2 właściwy organ nakaże rozbiórkę części obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. wnosząc o "ponowne rozpatrzenie mojego pisma...", wskazując, że z decyzją się nie zgadza , gdyż "jest za mało sprecyzowana", nie uwzględnia ona spadu nowo nałożonej nawierzchni oraz nie nakazuje inwestorce usunięcia podniesionej o 30 cm nawierzchni, a przez powstałe zawyżenie drogi woda po opadach atmosferycznych spływa do jego ogrodu i pod jego dom. Decyzją z dnia 18 lutego 2003 r. znak: [...] na podstawie art.138§l ust.2, art.104 oraz art.105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071) oraz art.80 ust.2, art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. z 2000r.Dz.U. Nr 106, poz. 1126) po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż zarówno prowadzone postępowanie jak i zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ wskazał, że działka nr [...] uznana z uwagi na pełnioną funkcję dojazdu do nieruchomości za drogę nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (t. j. z 2000r. - Dz.U. nr 71,poz.838), a drogi wyszczególnione w ewidencji gruntów nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą są drogami wewnętrznymi, których budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie, należy do zarządcy terenu. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem toczącego się postępowania były roboty związane z utwardzeniem wcześniej istniejącego przejazdu po działce prywatnej nr [...] na której ustanowiona jest służebność na rzecz posesji S. nr. [...] i [...] zatem organ I instancji błędnie podjął działania w trybie przepisów ustawy- Prawo budowlane, skoro droga konieczna nie jest drogą wydzieloną dla ruchu pieszego i pojazdów samochodowych, a tym samym nie stanowi drogi w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych, a jedynie służebność gruntową przejazdu, przechodu i przegonu bydła przez działkę nr [...]. Dlatego też, zd. organu II instancji, wykonanych przez Z. B. prac nie można było uznać za roboty budowlane, nie były to też prace związane z budowlą, bo za taką nie można było uznać przedmiotowego przejazdu przez działkę nr. [...], a zatem wykonane prace nie mogły podlegać regulacjom prawnym zawartym w przepisach Prawa budowlanego, co musiało skutkować uznaniem o bezprzedmiotowości nin. postępowania w rozumieniu art. 105 §1 Kpa, a to z kolei musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania I instancji. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowa sprawa ma charakter cywilnoprawny i może być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie M. K. domagał się obniżenia drogi znajdującej się na działce nr [...] , podnosząc, że wbrew stanowisku organu II instancji przedmiotowa działka jest drogą , po której odbywa się ruch samochodów w takim samym natężeniu jak na przylegającej do działki nr [...] drodze publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie przytaczając ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś uczestnicy Z. B. i A. B. nie precyzując wniosków co do treści oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wniesieniem skargi wskazali , że droga-działka nr [...] istnieje od ponad 100 lat i stanowi dojazd do gospodarstwa , że służebność przejazdu po tej drodze mają A. H. i M. H., a także B. B. i P. B., że została utwardzona odpadem poprodukcyjnym z masy mineralnoasfaltowej na żądanie skarżącego M. K., który wystąpił z takim żądaniem do Wójta Gminy S. oraz , że masa mineralnoasfaltowa przepuszcza wodę, a ponadto między przedmiotową drogą , a zabudowaniami skarżącego znajduję się jeszcze 80-centymetrowy pas zieleni, położony niżej od zabudowań i ogrodzenia skarżącego i w ten pas wsiąka woda opadowa, a ponadto, że na przedmiotowej drodze nigdy nie stała ani nie stoi woda, gdyż w jej najniższym punkcie usytuowana jest kratka ściekowa wraz z odpływem. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zm./. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. Skargę należało uznać za uzasadnioną albowiem organ II instancji naruszył przepis art. 105 KPA przyjmując, że w nin. sprawie prowadzenie postępowania było bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotowej drogi–działki nr [...] nie można zaliczyć do żadnej kategorii dróg publicznych , a tym samym sprawa miała charakter cywilnoprawny oraz naruszył przepis art. 138§1 pkt 2 KPA przy braku stosownych podstaw do jego zastosowania. Organ I instancji naruszył zaś przepisy prawa materialnego tj. art. 3 pkt 9/ ustawy-Prawo budowlane /t.j. z 2000 r. Nr 106 poz.1126 ze zm./ poprzez przyjęcie , że droga jest urządzeniem budowlanym zamiast przyjęcia , że jest budowlą i art. 51 ust.1 pkt 2 i 4 tej ustawy poprzez jego zastosowanie podczas gdy w sprawie należało zastosować reguły z art. 48 cyt. ustawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że uznanie przez organ II instancji, iż przez drogę należy rozumieć wyłącznie drogi, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, nie znajduje uzasadnienia. W art.3 cyt. wyżej ustawy-Prawo budowlane zamieszczono definicje ustawowych wyrażeń wykorzystywanych w ustawie. Definiując, co należy rozumieć pod pojęciem budowli /pkt3/ art.3/ - zaliczanych do obiektów budowlanych - ustawodawca posłużył się przykładowym wyliczeniem i wymienił między innymi "drogi" nie precyzując ich charakteru. Tego rodzaju określenie wydaje się być celowym, skoro w art. 30 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego - regulującym budowę ogrodzeń - używa się pojęcia dróg publicznych. Za szerokim zakresem określonego w tym przepisie pojęcia dróg, przemawia także treść § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. - w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przepis ten zawiera bowiem wymóg określenia w części opisowej, jak i rysunkowej projektu układu komunikacyjnego wewnętrznego, to jest zaznaczenia dróg wewnętrznych, dojazdów, chodników, placów itp. Oznacza to, że również budowa dróg wewnętrznych, już w fazie projektowania, podlega regulacji przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. A zatem, zd. Sądu w składzie rozpoznającym nin. skargę przez wymienione w art. 3 pkt 3/ Prawa budowlanego pojęcie drogi - należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Takie też stanowisko zajął NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. OSK 1400/04 /LEX nr 169364/. W okolicznościach nin. sprawy przedmiotowa droga biegnąca po całej działce nr [...] utwardzona była żużlem paleniskowym , a w to miejsce inwestorka utwardziła drogę odpadem poprodukcyjnym z masy mineralnoasfaltowej, zaś w jej najniższym punkcie usytuowała kratkę ściekową wraz z odpływem. Ponad wszelką wątpliwość zatem przedmiotowa droga stanowi drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, których realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skoro zatem- co jest niesporne – Z. B. takim pozwoleniem nie dysponowała, zgłosiła jedynie do Wójta Gminy S., ale po położeniu nowej nawierzchni drogi, a ponadto wykonując nową warstwę nadbudowała drogę co w świetle art.3 pkt 6/ cyt. ustawy Prawo budowlane należy rozumieć jako budowę, należało zastosować sankcję przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Sąd na zasadzie art. 145§1 pkt 1/a/ i c/ cyt. ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na zasadzie art. 152 tej ustawy orzekł jak w pkt II sentencji wyroku , a o kosztach postępowania orzekł jak w pkt III sentencji wyroku na zasadzie art. 200 cyt. ustawy.