II SA/Kr 684/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r. (znak: [...]), na podstawie art. 148 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia A. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie nieostatecznej decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 10 października 2016 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...], obr. [...] z zabudową do granicy działki [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku A. K., Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie nieostatecznej decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 10 października 2016 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...], obr. [...] z zabudową do granicy działki [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że w dniu 10 października 2016 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] w sprawie znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] z zabudową do granicy działki [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Wskazano, iż przedmiotową decyzję zaskarżyła w ustawowym terminie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., w następstwie czego odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które obecnie prowadzi postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji uznał, iż wniosek A. K. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie złożony został przedwcześnie, gdyż w sprawie tej nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, a istnienie ostatecznej decyzji kończącej postępowanie stanowiło warunek konieczny wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto wyjaśniono, że zaistnienie powyższej przedmiotowej przeszkody dla wznowienia postępowania nie mogło zostać konwalidowane przez późniejsze wydanie w sprawie decyzji ostatecznej. Podkreślono przy tym, że w sytuacji zaistnienia takiej przeszkody dalsze kwestie, jak legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czy też zachowanie terminu dla jego wniesienia pozostawały bez znaczenia. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła A. K. podnosząc, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy powinien przysługiwać jej status strony. Zdaniem żalącej się, przypisanie statusu strony jedynie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] uznać należało za "wybieg" i "uciekanie się do wyrafinowanej i nieprzekonywującej retoryki prawniczej". Podniosła ona również, że status stron przyznano osobom zamieszkującym w znacznie większej odległości od terenu inwestycji niż żaląca się, w związku z czym wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 2 k.p.a., a następnie wskazało, że instytucja wznowienia postępowania, uregulowana została w art. 145-153 k.p.a. i stosownie do treści art. 145 § 1 k.p.a., jest to instytucja procesowa mająca na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Podkreślono, że wznowienie postępowania pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tj. takiej której przysługuje przymiot trwałości, gdy po jej wydaniu ujawniła się wymieniona w tym przepisie wadliwość postępowania. Tym samym organ odwoławczy podał, że badając prawidłowość zaskarżonego postanowienia należało na wstępie zaznaczyć, iż co do zasady rozważanie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. powinno być poprzedzane wydaniem przez organ właściwy postanowienia o wznowieniu postępowania. Wskazano bowiem, że dopiero to postanowienie otwiera drogę do analizy przesłanek wznowieniowych i wydania stosownej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem weryfikacji na wstępnym etapie postępowania w sprawie o wznowienie postępowania jest to, czy podanie pochodzi od strony postępowania, czy powołano się w nim na ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy podanie wniesiono z zachowanie ustawowego terminu. Dodano przy tym, że przesłanką warunkującą wznowienie postępowania rozpatrywaną w pierwszej kolejności jest jednak istnienie decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 16 § 1 k.p.a. wskazał, że przymiot ostateczności przysługuje tym decyzjom wydanym przez organ I instancji, od których nie wniesiono w ustawowym terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego mając na uwadze powyższe, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Podkreślono bowiem, że w sprawie należało wziąć pod uwagę, iż w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania ww. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 10 października 2016 r., Nr [...], nie uzyskała waloru ostateczności, gdyż jedna ze stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. wniosła skutecznie odwołanie, które zainicjowało postępowanie odwoławcze, prowadzone przez Kolegium. Organ odwoławczy nadmienił, że postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W ocenie organu II instancji, powyższe okoliczności miały doniosłe konsekwencje prawne, albowiem decyzja objęta wnioskiem A. K. o wznowienie nie miała przymiotu decyzji ostatecznej, co – stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych – skutkować musiało odmową wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że w rozważanej sprawie, z powodów przedmiotowych brak było podstaw do wznowienia postępowania. Dodano bowiem, że strona złożyła wniosek o wznowienie od decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, co skutkować musiało odmową wznowienia postępowania, a tym samym brak było również podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że w ramach przedmiotowego postępowania nie można było badać kwestii dotyczących ewentualnego istnienia interesu prawnego wnioskodawczyni w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Podkreślono bowiem, że postępowanie zainicjowane przez A. K. obejmowało wyłącznie weryfikację przesłanek wznowienia postępowania w tej sprawie, nie dotyczyło natomiast kwestii merytorycznych, które aktualnie mogą być przedmiotem rozważania jedynie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca A. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 października 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], stwierdzenia zasadności wniosku A. K. o uznanie za stronę postępowania oraz stwierdzenia zasadności wniosku A. K. o wznowienie postępowania w I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że w jej ocenie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy działki nr [...] błędnie ustalił krąg stron postepowania, pozbawiając bezzasadnie mieszkańców bloku ul. [...], położonego w obszarze oddziaływania inwestycji, statusu strony postepowania, czym naruszył art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała również, iż inwestycja ta narusza bezpośrednio indywidualny interes prawny skarżącej oraz jej warunki zamieszkiwania, zarówno na etapie realizacji inwestycji (uciążliwości związane z wykonywaniem prac), jak i poprzez zasadnicze zubożenie widoku, jaki obecnie rozpościera się z okien jej mieszkania na Wzgórze [...] i [...] który zostanie bezpowrotnie utracony po wybudowaniu 8-kondygnacyjnego budynku. Zdaniem skarżącej, status stron w tym postępowaniu powinien przysługiwać nie tylko jej, ale także wszystkim mieszkańcom budynku przy ul. [...], w szczególności klatek [...] Ponadto według skarżącej, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że na skutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego zwiększy się osiadanie budynku, w którym zamieszkuje skarżąca, a także dojdzie do naruszenia jego konstrukcji nośnej, co grozić może nawet katastrofą budowalną. Skarżąca dodała, że planowana inwestycja zwiększy także zagrożenie powodziowe w tym terenie, gdyż znacząco wzrośnie ilość ścieków dopływających do przeciążonej i niesprawnej kanalizacji miejskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy dodał przy tym, że podnoszone w skardze zarzuty nie mogą mieć znaczenia w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia, gdyż dotyczą one kwestii merytorycznych związanych z oceną zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, które – z uwagi na nie spełnienie jednej z formalnych przesłanek uruchomienia nadzwyczajnego trybu jakim jest wznowienie postępowania, tj. braku ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie – nie były objęte przedmiotem rozpoznania. W piśmie z dnia 12 października 2017 r., skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, doprecyzowała treść wniesionej uprzednio skargi, wskazując, że domaga się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania (w tym opłaty od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego), a także przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do pisma. Ponadto skarżąca, doprecyzowała zarzuty skargi, podając, że zarzuca ona zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wznowienia postępowania oraz naruszenie art. 8 k.p.a. Na uzasadnienie powyższych zarzutów skarżąca przytoczyła szczegółową argumentację, załączając przy tym do ww. pisma liczne dokumenty, mające w jej ocenie potwierdzać zasadność podnoszonych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK [...]). Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest postanowienie z dnia 7 marca 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym po rozpoznaniu zażalenia A. K., organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie nieostatecznej decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 10 października 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...], obr. [...] z zabudową do granicy działki [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że w dniu 10 października 2016 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] z zabudową do granicy działki [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr 230 i [...] obr. 11 Podgórze przy ul. [...] w K.". Przedmiotową decyzję zaskarżyła w ustawowym terminie, konkretnie w dniu 09.11.2016 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K.. W następstwie tego, odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane za pismem z dnia 10.11.2016r. (karta 19 administracyjnych akt sprawy) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na dzień wydania postanowienia przez organ I instancji (tj. 15.01.2017) w sprawie wniosku z dnia 14.12.2016 r. (data wpływu do organu I instancji 16.12.2016 r.) skarżącej o wznowienie postępowania - prowadziło postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie dot. ustalenia warunków zabudowy jak wyżej. Wzorcem kontroli w sprawie jest treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , zgodnie z którym: " W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny środek prawny, przy pomocy którego można wzruszyć treść ostatecznej decyzji administracyjnej. Instytucja ta została wprowadzona do kodeksu postępowania przez ustawodawcę jako swoisty wentyl bezpieczeństwa mający zastosowanie w tych przypadkach, kiedy pomimo obiektywnego wystąpienia, z zasady wad proceduralnych, w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji, o których jest mowa w art. 145 k.p.a. - uostateczniła się decyzja administracyjna. Instytucja ta zwrócona jest zatem w swej istocie wobec wadliwych "proceduralnie" decyzji ostatecznych. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a.: "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Z kolei, art. 148 k.p.a. stanowi, że: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". W myśl art. 16 § 1 k.p.a.: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Z powyższego wynika, że przymiot decyzji ostatecznych posiadają te decyzje administracyjne, wobec których skutecznie upłynął termin do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja wydana przez organ w wyniku rozpatrzenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma walor decyzji ostatecznej. Przymiot ostateczności decyzji oznacza odporność treści tej decyzji na treść innych decyzji administracyjnych. Decyzja ostateczna wadliwa może być wyeliminowana z obiegu prawnego przez decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym takim jak wznowienie postępowania lub postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). Kontrolując zastosowanie przez organy powyżej wskazanych przepisów w realiach sprawy sądowoadministracyjnej Sąd I instancji stwierdza, że wniosek A. K. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie złożony został, w sposób nie budzący wątpliwości, przedwcześnie, gdyż w sprawie tej nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, a istnienie ostatecznej decyzji kończącej postępowanie stanowi warunek konieczny i bezwzględny wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Zaistnienie wskazanej powyższej przedmiotowej przeszkody dla wznowienia postępowania, którą stanowi skierowanie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obiektywnie nie zakończonej na dzień złożenia wniosku decyzją ostateczną nie mogło zostać "automatycznie" wobec tego właśnie konkretnego wniosku konwalidowane przez późniejsze wydanie w sprawie decyzji ostatecznej. Z uwagi na powyższą konstatację, w postaci zaistnienia powyżej opisanej przeszkody, dalsze kwestie związane z instytucją wznowienia postępowania, takie jak legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czy też zachowanie terminu dla jego wniesienia pozostawały, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie bez znaczenia prawnego. W tej sytuacji, kontrolowane organy zgodnie z prawem pozostawiły poza zakresem swoich ustaleń, zarzuty skarżącej podnoszące, że w jej ocenie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy działki nr [...] błędnie ustalił krąg stron postępowania, pozbawiając bezzasadnie mieszkańców bloku ul. [...], położonego w obszarze oddziaływania inwestycji, statusu strony postepowania, czym naruszył art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; a także, iż inwestycja ta narusza bezpośrednio indywidualny interes prawny skarżącej oraz jej warunki zamieszkiwania, zarówno na etapie realizacji inwestycji (uciążliwości związane z wykonywaniem prac), jak i poprzez zasadnicze zubożenie widoku, jaki obecnie rozpościera się z okien jej mieszkania na [...] i [...], który zostanie bezpowrotnie utracony po wybudowaniu 8-kondygnacyjnego budynku. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wskutek tego, że skarżąca skierowała swój wniosek wobec nieostatecznej decyzji administracyjnej, badanie pozostałych przesłanek było bezprzedmiotowe. Stanowiska Sądu w tej mierze nie zmienia pismo skarżącej z dnia 12.10.2017 r. i kserokopie dokumentów i zdjęć dołączonych do tego pisma, gdyż nie eliminują prawnej zasadności powyższej argumentacji Sądu. Z całości powyższych rozważań Sądu wynika, że w sprawie zakreślonej jako kontrola przedmiotowego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. Stronie skarżącej, organy prawidłowo wyjaśniły w uzasadnieniu postanowień swoje stanowisko i obowiązujące prawo. Kwestia przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a. została skontrolowana w ten sposób, że zdaniem Sądu organ mógł skutecznie pominąć badanie tych kwestii wobec złożenia wniosku o wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej. Na marginesie Sąd stwierdza, że wniosek skarżącej niezależnie od tego, że w swym literalnym brzemieniu zmierzał do wszczęcia postępowania wznowieniowego, to jednak posiadał także pewien dodatkowy walor materialnoprawny, z którego wynika, że chce być stroną postępowania zakończonego pierwszoinstancyjną nieostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Skarżąca zatem może ewentualnie z tej okoliczności spróbować czerpać, oczywiście w ramach możliwości wynikających z k.p.a. i z uwzględnieniem wykorzystanych już środków prawnych , odpowiednie skutki prawne. Przedmiotem bezpośredniej kontroli Sądu jest jednak ww. postanowienie organu II instancji, i w tym zakresie, z tego co zostało powyżej powiedziane, Sąd nie podziela argumentacji skarżącej i w konsekwencji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.