II SA/Kr 685/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi "[....] " Sp.z.o.o w W. na postanowienie Wojewody z dnia [....] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł ( sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia (....) działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a wstrzymał wykonanie decyzji tego organu z dnia (....) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: tor (....) typu "(....) " z obiektami towarzyszącymi (wiatą obsługi i wiatą widokową z małą gastronomią) oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, kabla zasilającego, wodociągu na działkach nr nr (.....) przy al. ....w K. na rzecz Z.R. - Prezesa Spółki ,,(....) sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że (....) Towarzystwo ,,(...) " K. złożyło wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego i uchylenie tej decyzji. Towarzystwo to złożyło również wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji wniósł również J.L . Składający wnioski podnieśli, że prowadzone roboty budowlane wyrządzają ogromne i nieodwracalne skutki, szkodzą unikatowym terenom otaczającym ,,(....)" , powodują przemieszczanie mas ziemi, kumulują hałas i szpecą krajobraz. Prezydent Miasta K. odrębnym postanowieniem wznowił na wniosek ww. podmiotów postępowanie. W postanowieniu z dnia (....) . dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji podniesiono, że nastąpi nieodwracalny skutek, jaki powstanie w związku z jej wykonaniem. Ponadto brak udziału organizacji społecznych oraz J.L. w zwykłym postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji uniemożliwił im ochronę ich praw. Na to postanowienie zażalenie wniosła Spółka (....) sp. z o.o. domagając się jego uchylenia i orzeczenia o odmowie wstrzymania wykonania lub uchylenia i przekazania sprawy organowi I-instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Prezydent Miasta K. wbrew art. 152 k.p.a. wstrzymał wykonanie decyzji mimo, że nie wyjaśnił, czy w sprawie zachodzą przesłanki uprawdopodabniające jej uchylenie. Tej kwestii w istocie nie badano. Obowiązkiem organu administracji było przeprowadzenie postępowania co do wyjaśnienia istnienia i stopnia istnienia uprawdopodobnienia, a tym samym czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Brak przeprowadzonych w tym zakresie rozważań narusza art. 107 § 3 k.p.a. Spółka podniosła, że prawidłowo prowadzone postępowanie winno uwzględnić art. 151 k.p.a. a także okoliczność, czy w wyniku ewentualnego uchylenia decyzji nie zostanie wydana takiej samej treści ponowna decyzja. Nie badano, czy Prezydent Miasta K. wadliwie prowadził postępowanie. Organ I-instancji nie przeprowadził rozważań co do prawidłowości ustalenia kręgu stron w tym postępowaniu. Naruszono zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem bez dostatecznego uzasadnienia dokonuje się wstrzymania wykonania danej decyzji, skoro jest to środek ostateczny. Wojewoda ......postanowieniem z dnia (....) nr (....) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że art. 152 § 1 k.p.a. nakłada obowiązek wstrzymania wykonania decyzji z urzędu lub na wniosek, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosownie do zgromadzonego materiału dowodowego należy wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie ostatecznej decyzji było obarczone wadami. Nie było wymaganego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Tym samym istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Zastrzeżenia co do tej decyzji wyraził ............Wojewódzki Konserwator Zabytków w odniesieniu do lokalizacji inwestycji w strefie ochrony najwyższych wartości kulturowych. Dodatkowo podniesiono, że równolegle toczy się postępowanie w sprawie zbadania zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Postanowienie to doręczono Spółce ,,(....)"(....) . i dnia (....) . Spółka ta wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga dotyczy postanowienia Wojewody ........z (....) nr(....) . Skarżąca spółka zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 152, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew art. 152 k.p.a. nakazującego wstrzymanie wykonania decyzji w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Wprawdzie powołany przepis nie określa stopnia uprawdopodobnienia, ale to obowiązkiem organów administracji jest przeprowadzenie postępowania co do wyjaśnienia istnienia tej przesłanki, a więc czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Brak przeprowadzonych w tym zakresie rozważań narusza art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca Spółka podniosła, że prawidłowo prowadzone postępowanie winno uwzględnić art. 151 k.p.a., a także okoliczność, czy w wyniku ewentualnego uchylenia decyzji nie zostanie wydana takiej samej treści ponowna decyzja. Brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody nie stanowi wystarczającej podstawy do oceny treści decyzji kończącej dane postępowanie. Organ odwoławczy nie przeprowadził rozważań na temat wpływu na treść decyzji braku opinii Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków dotyczącej trzech wiat na obszarze inwestycji. Można mówić o naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej w sytuacji, w której bez dostatecznego uzasadnienia dokonuje się wstrzymania wykonania danej decyzji, skoro jest to środek ostateczny. Skarżąca spółka podniosła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu nieprawidłowego skierowania zaskarżonego postanowienia do stron w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ........ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że art. 152 k.p.a. nakłada obowiązek wstrzymania decyzji, jeżeli zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania stwarza stan niepewności co do bytu prawnego danej decyzji i zabezpieczając się przed powstaniem stanów nieodwracalnym, uzasadnionym jest wstrzymanie danej decyzji. Podniesiono również, że w sprawie istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji, bowiem w trakcie jej wydawania naruszono prawo. Ponadto zastrzeżenia co do opinii konserwatorskiej wyraził .......Wojewódzki Konserwator Zabytków w odniesieniu do lokalizacji inwestycji w strefie ochrony najwyższych wartości kulturowych. Wskazano, że równolegle toczy się postępowanie w sprawie zbadania zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu stron jest nietrafny, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego powoduje konieczność ustalenia na nowo stron w stosunku do zwykłego postępowania zakończonego ostateczną decyzją, będącą przedmiotem wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Spółka w dniu(....) . wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody .......z dnia (...) ., doręczone Spółce(....) . Skarga na to postanowienie została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda ......którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa .......... W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I-instancji. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podstawową więc przesłanką wydania postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest ustalenie, czy toczy się postępowanie wznowieniowe oraz ustalenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie postępowania wznowieniowego. Ustalenie, że w danej sprawie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe wymaga wskazania katalogu stron tego postępowania. Postanowienie bowiem wydawane w przedmiocie wstrzymania decyzji musi być doręczone stronom postępowania wznowieniowego. Z akt sprawy wynika, że wydanie postanowienia organu I-instancji w tej sprawie nastąpiło na wniosek Towarzystwa (....) i J.L. Żadna z tych osób nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę toru saneczkowego typu "(....) " z obiektami towarzyszącymi (wiata obsługi i wiata widokowa z małą gastronomią) oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, kabla zasilającego, wodociągu na działkach nr nr (...) przy al........ w K. Samo zaś wznowienie postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia (....) po rozpoznaniu wniosków Towarzystwa (.....) K. , Towarzystwa (....) i J.L. , na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W żadnym zakresie nie wykazał organ I-instancji zarówno w postanowieniu wydanym w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, jak i w postanowieniu o wszczęciu postępowania, że wnioski dwóch organizacji społecznych mogły spowodować wznowienie postępowania. Postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji będącej pozwoleniem na budowę i wydanej Zgodnie zaś z obowiązującą od dnia (....) . treścią art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie stosuje się art. 31 k.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 31 k.p.a. dotyczy zaś dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony. Jeżeli więc organizacja społeczna nie mogła brać udziału jako podmiot na prawach strony w postępowaniu "zwykłym" to również w postępowaniu wznowieniowym obejmującym badanie zgodności z prawem decyzji zapadłej w tym postępowaniu "zwykłym" należy stosować reguły dotyczące dopuszczenia do udziału podmiotów na prawach stron. Jest to bowiem "nadzwyczajny" etap rozpoznania danej sprawy. Tym samym istnieje daleko idąca wątpliwość, czy w ogóle prawidłowo zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie wznowieniowe, skoro organizacje pod nazwą Towarzystwo (....) K. i Towarzystwo (....) nie mogły mieć statusu podmiotu na prawach strony w takim postępowaniu. Błędne ustalenie stron na etapie wznowienia postępowania prowadziło do błędnego ustalenia stron również w postępowaniu mającym za przedmiot wstrzymanie wykonania decyzji Kolejnym uchybieniem jest, podnoszona w skardze okoliczność, brak uzasadnienia wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowego pozwolenia na budowę w toku postępowania wznowieniowego. Organy administracji nie miały wprawdzie obowiązku ustalenia stopnia prawdopodobieństwa co do uchylenia decyzji, ale powinny wskazać, że takie prawdopodobieństwo zachodzi. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Wstrzymanie wykonania decyzji nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.09.1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, opub. w LEX nr 43803). Sąd w tej sprawie potwierdza ten kierunek wykładni art. 152 § 1 k.p.a. Stąd dodatkowo obowiązkiem organów było wskazanie, że brak stanowiska jednego z organów współdziałających w wydaniu decyzji uprawdopodabniał uchylenie tej decyzji w toku postępowania wznowieniowego. Należało wykazać, że w związku z zakresem tak wyrażanego stanowiska lub jego "wpływem" na treść decyzji kończącej postępowanie "zwykłe", jego brak uzasadnia uchylenie ostatecznego pozwolenia na budowę Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydanie w tej sprawie postanowienia o wstrzymaniu decyzji były przedwczesne i zostały one podjęte bez należytego wyjaśnia wszystkich okoliczności sprawy dotyczącej wszczęcia samego postępowania wznowieniowego, prawidłowego ustalenia kręgu stron oraz prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w tej sprawie właściwy organ administracji prowadząc postępowanie powinien w szczególności zbadać stan postępowania wznowieniowego i wydać rozstrzygnięcie w przypadku dalszego prowadzenia postępowania wzniowieniowego lub umorzyć postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w przypadku wcześniejszego zakończenia postępowania wznowieniowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 152 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd - w przypadku uwzględnienia skargi – zobowiązany był określić wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.