II SA/Kr 685/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi L. T. i Z. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz skarżących L. T. i Z. T. kwotę 300( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 1 października 2012 r. (WR.6341.25.2012) Starosta [...] udzielił L. i Z. T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem Ř 400 mm na długości 35 metrów na działce nr [...] w m. Nawsie oraz na wykonanie wylotu kolektora Ř150 mm na tej działce. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. ([...] Inne uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. (WR.6341.25.2012) Starosta [...] udzielił L. i Z. T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem Ř 400 mm na długości 35 metrów na działce nr [...] w m. Nawsie oraz na wykonanie wylotu kolektora Ř150 mm na tej działce. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r. ([...]) Inne uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 127, 128 i 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Starosta [...] udzielił dla L. T. i Z. T. pozwolenia wodnoprawnego na: 1. przebudowę urządzenia wodnego, tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem Ř 400 mm, na długości 30 m, na działce ewid. [...] w m. Nawsie; 2. wykonanie wylotu kolektora Ř 150 mm na działce ewid. [...]. Organ podał m. innymi: Na działce nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców L. T. i Z. T. znajduje się odcinek rowu melioracyjnego (stanowiącego urządzenie wodne, W-9)), którego całkowita długość wynosi 3785 m. Odcinek rowu 55,30 m. był już wcześniej zabudowany przez wnioskodawców, ale zabudowa ta, jako wykonana samowolnie, została zlikwidowana. Rów dziali działkę wnioskodawców na dwie części i utrudnia korzystanie z niej. Zlewnia rowu do miejsca zabudowy wynosi 21 ha, z czego 60 % stanowią użytki zielone, a 40 % tereny zalesione. Autor przedstawionego przez wnioskodawców operatu przedstawił wyliczenia, z których wynika, że taka przepustowość rurociągu zapewni swobodny przepływ wody kolektorem i w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na stosunki wodne przyległego terenu. Z operatu wynika, że wg. przeprowadzonych obserwacji w terenie, nawet w czasie ulewnych deszczy napełnienie rowy nigdy nie przekraczało [...] objętości. W celu przechwycenia wód opadowych z terenu działek położonych po wschodniej stronie rowu, które w wyniku jego przebudowy mogłyby odpływać na działkę sąsiednią nr [...] – wzdłuż granicy od strony północnej, projektowane jest odwodnienie liniowe w postaci rowu otwartego głębokości 0,6 m z odprowadzeniem do rowu poniżej kolektora. Wody z zachodniej części działki spływać będą zgodnie z ukształtowaniem terenu do rowu otwartego poniżej kolektora. Decyzją z dnia 12 lutego 2015 r.([...]) Inne uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. ([...] [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi L. T. i Z. T., uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. Sąd stwierdził, że nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy za niewyjaśnione uznał dwie kwestie: zakres wniosku oraz wpływ projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu Ř400 mm na rowie wraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. W ocenie Sądu treść i zakres wniosku nie budziły żadnych wątpliwości, a te, które powziął Dyrektor RZGW instancji mogły być wyjaśnione bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ mógł ewentualnie zreformować orzeczenie o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego we własnym zakresie. Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. (ZU-431-1-7/15) Inne uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi L. T. i Z. T., uchylił ww. decyzję z uwagi na naruszenie przez organ art. 153 ppsa. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]). Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK [...]) oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Inne od powyższego wyroku. Decyzją z dnia 27 marca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) Inne uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego, tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem Ř 400 mm na długości 30 metrów, na działce nr [...] w m. Nawsie oraz na wykonanie wlotu kolektora Ř150 mm na tej działce. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Zgodnie z art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Przepis art. 125 pkt 3 w/w ustawy stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać tych wymagań. Z operatu wodnoprawnego (strona 6 aneksu nr [...] do operatu) wynika zagrożenie dla działki sąsiedniej, związane z napływem wód opadowych i roztopowych. W celu zapobieżenia tej sytuacji autor operatu przewidział zaprojektowanie odwodnienia liniowego w postaci rowu otwartego o głębokości 0,6 m. Wykonanie rowu wzdłuż północnej granicy działki nr [...] miałoby na celu przechwycenie wód opadowych oraz roztopowych z terenu działek znajdujących się po prawej stronie rowu melioracyjnego, które w wyniku przebudowy tego rowu (zarurowania) mogłyby napływać, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu (układ warstwie), na działkę sąsiednią nr [...] i znajdującą się na niej zabudowę. Takie odwodnienie liniowe wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wykonanie tego rowu nie zostało przewidziane w ramach niniejszej inwestycji - co wyraźnie stwierdzili Inwestorzy, a powinno być integralnie z nią związane i procedowane jednocześnie. Organ II Instancji nie może zreformować decyzji I - instancyjnej, poprzez nałożenie obowiązku wykonania opisanego odwodnienia liniowego z dwóch powodów. Po pierwsze, wykonanie urządzenia wodnego, tj. rowu otwartego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (o czym wspomniano powyżej), które udzielane jest tylko na wniosek (art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne), do którego dołącza się operat wodnoprawny. Po drugie, należałoby ustalić parametry rowu i warunki jego wykonania, a to z kolei wymagałoby m.in. przeprowadzenia obliczeń jaką ilość wody poprowadzi rów i uzyskania dokumentacji technicznej. Informacja Inwestorów, że wniosek o wykonanie odwodnienia liniowego zostanie złożony po pozytywnym zakończeniu przedmiotowego postępowania nie oznacza, że takie odwodnienie powstanie. Wymaga to przeprowadzenia postępowania co do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i przede wszystkim złożenia wniosku w tym zakresie. W związku z powyższym organ nie miałby możliwości wyegzekwowania wykonania tego odwodnienia w późniejszym terminie. Natomiast Inwestorzy zrealizowaliby zabudowę rowu bez odwodnienia i spowodowaliby zagrożenie spływu wody na grunt sąsiedni. W piśmie z dnia 13 marca 2017 roku, L. i Z. T., pomimo wezwania, nie przedstawili żadnego innego alternatywnego rozwiązania zapobiegającego szkodom, co pozwoliłoby organowi odwoławczemu zmienić decyzję i nałożyć obowiązki z art. 128 ust. 1 pkt 7a i 8 ustawy Prawo wodne. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. "d" ustawy Prawo wodne, przedstawienie rozwiązań zapobiegających szkodom obciąża Wnioskodawców. Nadto ani w operacie wodnoprawnym, ani w aneksach do niego nie wykonano obliczeń przepustowości rowu melioracyjnego, co jest istotne dla oceny, czy zaprojektowany rurociąg jest w stanie przeprowadzić wody, które do niego dopłyną rowem otwartym. Zarówno w operacie, jak i w aneksach obliczenie ilości wód opadowych odprowadzanych rowem przeprowadzono dla opadów o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na rok (Q100%) i czasie trwania 15 minut oraz przy założeniu, że zlewnia stanowi w 100% powierzchnie zielone. Wyliczone wielkości wód opadowych nie zostały odniesione do ilości wody, którą jest w stanie przejąć rów otwarty, a może wystąpić sytuacja, że rów został zaprojektowany na wody o mniejszym prawdopodobieństwem wystąpienia niż Q100%. Poza tym, informacja Inwestorów odnośnie wpływu na przepust ma charakter arbitralny, gdyż nie została uzasadniona i odniesiona do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 roku, Nr 63, póz. 735 z późn. zm.). Z powyższego wynika, że zaprojektowane rozwiązanie narusza wymagania ochrony środowiska. Napływające na działkę sąsiednią wody stanowiłyby zagrożenie podtopieniami. W konsekwencji uniemożliwiałoby to dotychczasowe korzystanie z działki powodowałoby straty materialne. Z kolei stworzenie zagrożenia podtopień poprzez zabudowę rowu melioracyjnego stanowi naruszenie art. 70 ust.1 ustawy Prawo wodne, która to ustawa jest częścią regulacji dotyczącej ochrony środowiska, a inwestycja wypaczyłaby istotę urządzenia melioracyjnego i jego funkcję. W związku z powyższym, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Niniejsze rozstrzygnięcie nie oznacza jednak zamknięcia sprawy w zakresie zarurowania rowu. Jeżeli wnioskodawcy zmienią przedmiot inwestycji, w sposób zapewniający bezpieczeństwo gruntom sąsiednim i złożą nowy wniosek, to organ będzie procedował co do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Na powyższe rozstrzygnięcie L. T. i Z. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażając niezadowolenie z zapadłych dotychczas rozstrzygnięć i sposobu procedowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. [...]) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. [...]). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Wynik ten zdeterminowany został przede wszystkim ustalonym już wcześniej przez Sąd kierunkiem badania sprawy i wyrażonym przez Sąd stanowiskiem. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji do owych ustaleń się dostosował; w przeciwnym bowiem razie decyzję organu należałoby ocenić jako naruszającą przepis art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena zaskarżonej decyzji w kontekście cytowanego przepisu ma znaczenie pierwszorzędne także dlatego, że właśnie jego naruszenie stało się przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzednio wydanej przez Inne (z dnia 6 listopada 2015 r. ([...])). W prawomocnym wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. ([...] [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w istniejącym stanie faktycznym sprawy i istniejącym stanie prawnym nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W kontekście powinności Sądu wynikających z przepisów art. art. 134 i 135 ppsa takie rozstrzygnięcie oznacza nakaz ostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy, także w zakresie tych wątpliwości, których wcześniej organ ten nie eksponował lub wyrażał nie dość precyzyjnie. Przyjąć bowiem należy, że bez względu na zakres podnoszonych w sprawie [...] [...] zarzutów i argumentów, badaniu Sądu podlegała cała sprawa w pełnych jej granicach, a podjęte przez Sąd środki miały być wystarczające do końcowego jej załatwienia. To, przedstawione powyżej stanowisko Sądu pozostaje wiążące, skoro nie uległ zmianie ani stan prawny, ani stan faktyczny sprawy. Po pierwsze więc do organu odwoławczego należało wyjaśnienie kwestii "wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu i brakujących obliczeń". Problem ten sygnalizował organ odwoławczy wcześniej dość enigmatycznie wskazując organowi I instancji w decyzji kasatoryjnej na konieczność "uwzględnienia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie". Myśl tę organ odwoławczy rozwinął i wątpliwość uzasadnił dopiero w uzasadnieniu decyzji obecnie zaskarżonej. Zamiast jednak problem ten – stosownie do wiążących zaleceń Sądu – wyjaśnić (choćby przez stosowne uzupełnienie operatu wodnoprawnego), organ uczynił go jedną z podstaw odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Drugą i – jak się wydaje zasadniczą – przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, okazała się kwestia wykonania urządzenia zapobiegającego ewentualnym szkodom. W przedłożonym przez wnioskodawców operacie wodnoprawnym przewidziano, dla przechwycenia wód spływających obecnie ze wschodu do rowu otwartego w miejscu, gdzie ma powstać kolektor, urządzenie odwodnienia liniowego w postaci rowu otwartego o głębokości 0,6 m. Wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego rowu tego nie obejmował, wątpliwy więc nie był zakres wniosku (tak jak przedstawiał to organ w pierwszych decyzjach kasatoryjnych), lecz co najwyżej wątpliwa mogła być kwestia zabezpieczenia ewentualnych szkód mających być generowanymi przez projektowane urządzenie wodne (kolektor). Również i ten problem organ odwoławczy opisał szczegółowo dopiero w decyzji obecnie zaskarżonej, ale również i on nie został należycie wyjaśniony. Rzeczywiście z przedłożonego operatu wodnoprawnego wynika, że wykonanie kolektora ("zarurowania" 30 metrowego odcinka rowu) może wiązać się z koniecznością przechwycenia wód ze strony wschodniej, które obecnie swobodnie spływają do rowu otwartego, a które to wody, nie znajdując ujścia w rowie, będą spływać na działkę sąsiadów. Tę sytuację organ uznał za uzasadniającą odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, jako naruszającą wymagania ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Organ za niemożliwe uznał udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z jednoczesnym nałożeniem na wnioskodawców obowiązku wykonania urządzenia mającego zapobiegać szkodom na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 7a w/w ustawy. Tego stanowiska nie można zaakceptować. Zgodnie z przywołanym przepisem w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego. Ani z tego przepisu, ani z żadnego innego nie wynika, aby spośród owych urządzeń zabezpieczających wykluczone były takie, których budowa wymagałaby także pozwolenia wodnoprawnego. Kategoryczna, przeciwna teza organu, nie została poparta żadnym argumentem, oprócz tego, że pozwolenie wodnoprawne udzielane jest generalnie na wniosek. W omawianym jednak przypadku nie chodzi o udzielenie pozwolenie wodnoprawnego, lecz o nałożenie obowiązku towarzyszącego. To, ów obowiązek mieści się w kategorii urządzeń wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest rzeczą zupełnie wtórną. Istotne jest to, że bez wykonania tegoż obowiązku realizacja pozwolenia wodnoprawnego nie będzie możliwa. Decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ma za zadanie takie ukształtowanie praw i obowiązków wnioskodawców i takie określenie warunków korzystania z nadanych uprawnień, które pozwolą wnioskodawcom na realizację celu, ale też wyposażą organy w możliwość reagowania na wszelkie ewentualne nieprawidłowości w tym procesie. Takiej możliwości organy nie będą miały, jeśli - tak jak chciałby tego organ odwoławczy – wnioskodawcy uzyskają odrębne (tylko) pozwolenie wodnoprawne na urządzenie rowu przechwytującego wody ze strony wschodniej. Pozwolenia takie będzie wszak źródłem tylko uprawnienia, a nie obowiązku. Z zestawienia przepisów art. 126 i art. 128 Prawa wodnego wynika, ze zasadą jest udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o ile tylko nie sprzeciwiają się temu taksatywnie wymienione akty prawne. Odmowa udzielenia pozwolenia musi być zatem każdorazowo szczegółowo uzasadniona. Nie jest absolutnie wystarczające ogólnikowe odwołanie się do konieczności ochrony zdrowia ludzi i środowiska, bez odniesienia wymagań z tego zakresu do istoty i skali zamierzonego przedsięwzięcia i przewidywanych oddziaływań, i także bez uwzględnienia proponowanego zabezpieczenia przed ewentualnymi szkodami. Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności doprowadzi do jej należytego wyjaśnienia w obu wyżej opisanych aspektach. Kierując do strony ewentualne żądania uzupełnienia operatu np. o stosowne obliczenia, wskaże organ dokładnie ich zakres, podstawy prawne i faktyczne oraz źródło i uzasadnienie wątpliwości, a nie tylko ogólnikowo tytuł aktu prawnego, w związku, z którym dotychczasową zawartość operatu uznaje za niewystarczającą. Dla strony i dla autora operatu oczekiwania organu winny być jasne i klarowne. Będzie też miał organ na uwadze przedstawione powyżej wskazania prawne. Mając powyższe na względzie zaskarżoną decyzję, jako naruszającą przepisy art. 153 ppsa, art. 7, 77, 107 § 3 kpa w zw. z art. 125 pkt 3, 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (DZ.U.[...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ppsa należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.