II SA/Kr 685/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie nr 235/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 marca 2023 r., znak WOB.7722.165.2020.NOGI w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. II SA/Kr 685/23 UZASADNIENIE Postanowieniem nr 687/2020 z dnia 23 czerwca 2020 r., znak: ROIK I.5160.56.2013.MMI, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nałożył na inwestora M. P. obowiązek uzupełnienia i usunięcia nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji "Nadbudowa na części garażu" z kwietnia 2015 r. Postanowieniem nr 235/2023 z dnia 28 marca 2023 r., znak: WOB.7722.165.2020.NOGI, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. P. na ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentach, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pb. Błędnie organ pierwszej instancji powołał art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, albowiem powinien był powołać art. 49 ust. 3 Pb, skoro – w związku ze stwierdzeniem nadbudowy budynku garażu oficyny - warsztatu mechaniki pojazdowej przez podniesienie jego dachu bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej – prowadził postępowanie legalizacyjne (art. 48 Pb), a nie postępowanie naprawcze (art. 50-51 Pb). Choć art. 49 Pb jest w pewnym sensie odpowiednikiem art. 35 Pb, to kompetencja z art. 35 ust. 3 Pb w postępowaniu legalizacyjnym ma swój odpowiednik w art. 49 ust. 3 Pb. Wymienienie niewłaściwego przepisu nie jest jednak równoznaczne z brakiem podstawy prawnej. Jeśli organ pierwszej instancji stwierdził w trakcie badania na podstawie art. 49 ust. 1 Pb nieprawidłowości, to miał obowiązek wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie (procesowym, podlegającym przedłużeniu na wniosek oraz przywróceniu). Jeśli natomiast inwestor nie usunie ich w wyznaczonym terminie, to organ nakaże rozbiórkę, co jest równoznaczne z przerwaniem (zakończeniem) postępowania legalizacyjnego. W odwołaniu od decyzji o nakazie rozbiórki strona będzie mogła kwestionować zarówno postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Pb, na które nie służyło zażalenie, jak i postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Pb. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P., zarzucając mu naruszenie obrazę przepisów prawa materialnego i błędy w ustaleniach faktycznych oraz błędną interpretację przepisów. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. inwestorowi przysługuje zażalenie, a organ odwoławczy nie przytoczył żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że jest inaczej. Organ odwoławczy przywołał art. 49 Pb, a tymczasem z art. 49 ust. 1b Pb wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie, o którym mowa w art. 49 ust. 1a Pb. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie zażalenia, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi pierwszej instancji procedowania postępowania legalizacyjnego podniesienia dachu garażu w oparciu o art. 49 Pb, o czym organ odwoławczy wspomina w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.). Przywołany przepis dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. W niniejszej sprawie niedopuszczalność zażalenia związana jest z brakiem możliwości jego zaskarżenia zażaleniem. W niniejszej sprawie, wszczętej z urzędu przez organy nadzoru budowlanego w związku z nadbudową budynku garażu – oficyny w K. przy ul. [...] (dz. Nr [...] obr[...]), Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego postanowieniem z dnia 5 marca 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, nałożył na skarżącego M. P. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie toczy się w oparciu o art. 48 ustawy prawo budowlane (według stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) tj. według stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r.) jako postępowanie legalizacyjne, a nie jako postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane. Stosownie do treści art. 49 ust. 3 u.P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.), w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 (o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części); naruszenia o których mowa w art. 49 ust. 1 u.P.b. dotyczą: 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Art. 123 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, przy czym służy na nie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Organy nadzoru budowlanego stosując materialne przepisy Prawa budowlanego, prowadzą postępowanie administracyjne kierując się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w k.p.a. Skutkuje to konkluzją, że skoro ustawodawca ani w art. 49 ust. 3 u.P.b., ani w innych regulacjach tej ustawy nie umieścił zapisu z którego można by wywieść dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym przez inwestorów projekcie budowlanym, to zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. O niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 u.P.b. świadczy także rezultat wykładni systemowej przepisów u.P.b., z których wprost wynika, na które z postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego przysługuje zażalenie (np. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydawane na podstawie art. 48 ust. 2, postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej wydawana na podstawie art. 49 ust. 1) Skoro zatem nie ma w u.P.b. przepisu, który wprost stanowiłby o przysługiwaniu zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 49 ust. 3 (dotyczące nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym składanym w trybie ust. 1 tego artykułu), to brak jest podstaw do wywodzenia, że taki środek prawny przysługuje. Nie oznacza to, że strony postępowania nie mogą kwestionować treści postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym składanym w trybie art. 49 ust. 1 u.P.b. (czy też prawidłowości sporządzenia samego projektu budowlanego w przypadku jeżeli organ nie wydał postanowienia nakazującego usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym). Uprawnienie do zaskarżenia takich postanowień wynika z art. 142 k.p.a., stosownie do którego "postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Tak więc legalność postanowień niezaskarżalnych w toku postępowania administracyjnego może być przez stronę kwestionowana w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę, a następnie w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego. Ewentualne zatem zarzuty pod adresem wydanego w niniejszej sprawie na podstawie art. 49 ust. 3 u.P.b. postanowienia należy podnosić w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne (por. Z. Cieślik, Komentarz do zmiany art. 49 ustawy - Prawo budowlane wprowadzonej przez Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 (w:) Z. Cieślik, S. Szuster, Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 00.106.1126), zmienionych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 03.80.718), LEX/el. 2003). Należy mieć przy tym na uwadze, że postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 u.P.b. nie dotyczy merytorycznego załatwienia sprawy, lecz postępowania zmierzającego do osiągnięcia celu postępowania głównego. Przyjęcie, że od tego postanowienia służy stronie zażalenie, spowodowałoby nadmiernie opóźnienie biegu sprawy głównej. Z powyższego wynika również, że organ I Instancji powinien był wydać postanowienie na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy prawo budowlane, tymczasem w podstawie prawnej wskazał art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane. Organ prawidłowo pouczył przy tym skarżącego, że zażalenie na to postanowienie nie przysługuje (podobnie jak w przypadku postanowienia wydawanego na podstawie art. 49 ust. 3 u.P.b.) Art. 35 ust. 3 stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Naruszenia o których mowa w ust. 1 to: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przepis ten jest zatem do pewnego stopnia odpowiednikiem art. 49 ust. 3 u.P.b., z tym, że stosowanym w "zwykłym" postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i na postanowienie wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 również nie przysługuje zażalenie. Sąd podziela pogląd organu wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że powołanie w podstawie prawnej postanowienia organu I Instancji niewłaściwego przepisu nie jest równoznaczne z brakiem podstawy prawnej do jego wydania i ostatecznie nie wpływa na treść obowiązku nałożonego na skarżącego. Postanowienie PINB z 23 czerwca 2020 r. dotyczy bowiem wezwania do usunięcia nieprawidłowości i dokonania uzupełnień w przedłożonym w toku procedury legalizacyjnej projekcie budowlanym zamiennym. Nie są przy tym uzasadnione zarzuty skargi wskazujące na art. 49b ustawy prawo budowlane – przepis ten dotyczy bowiem procedury legalizacyjnej obiektów lub ich części wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem w niniejszej sprawie nadbudowa wymagała pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, dlatego organ prowadzi postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy prawo budowlane. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.