II SA/Kr 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2009 r. sprawy ze skargi B.D. i J.D. na decyzję Wojewody z dnia 10 lutego 2009r , nr : [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B.D. i J.D. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . II SA/Kr686/09 Uzasadnienie Decyzją z [...].02.2009 r. Wojewoda rozpoznając odwołanie B.D. i J.D . od decyzji Starosty z dnia [...]..2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu wnioskodawcom B.D. i J.D. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego położonego w miejscowości K. na działce 1 z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych - organ administracji II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części wyrzeczenia, w której mowa o udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych w miejscowości K. na działce 1 i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych na działce 1 w miejscowości K. w którym zostaną zachowane parametry akustyczne określone w opracowaniu pn: "analiza emisji hałasu do środowiska" stanowiącym załącznik do decyzji organu l instancji, oraz wszystkie warunki określone w decyzji Starosty z dnia [...] ..2007 r. dotyczące dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń i prowadzenia monitoringu w tym zakresie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał iż, w postępowaniu przed organem l instancji ustalono, iż budynek którego dotyczy wniosek nie jest użytkowany jako zakład wytwarzający obuwie, ale jako pomieszczenie magazynowo składowe a podnoszone przez skarżących argumenty, że budynek ten w przeszłości był użytkowany w inny sposób, z czym wiązały się uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, nie może stanowić przeszkody dla prowadzenia postępowania o udzieleniu pozwolenia na przebudowę lub wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, gdy właściwy organ nadzoru budowlanego nie widzi przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie użytkowania budynku w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Organ administracji II instancji wskazał także, iż zwrócił się on do Wójta Gminy K. o zajęcie stanowiska w sprawie, otrzymując odpowiedz, iż inwestycja ta w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska. W uzasadnieniu podniesiono także, iż inwestycja zakłada przebudowę połączoną ze zmianą funkcji (przeznaczenia) istniejącego budynku. Projekt nie zakłada jednak zmiany gabarytów tego budynku tzn. nie podlega on nadbudowie ani rozbudowie. Nie można zatem zarzucić planowanej inwestycji naruszenia warunków technicznych dotyczących zachowania wymaganych odległości projektowanego budynku o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie. Organ administracji II instancji wskazał jednak, iż częściowo podziela zastrzeżenia zawarte w odwołaniu a dotyczące niedopełnienia przez organ l instancji obowiązku wynikającego z przepisu art. 138 § 3 ustawy k.p.a. Dlatego też , po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału, biorąc pod uwagę argumenty odwołania oraz zgłaszane w postępowaniu zastrzeżenia i obawy stron o to, że w trakcie użytkowania obiektu może dojść do przekroczenia norm hałasu lub innych uciążliwości, korzystając z możliwości które zapewnia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił on zaskarżoną decyzję l instancji i orzekł o udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku gospodarczego i zmianę jego przeznaczenia, wpisując wprost w treści wyrzeczenia obowiązek zachowania parametrów określonych w opracowaniu dotyczącym emisji hałasu, zanieczyszczeń i prowadzenia monitoringu. Skargę od tej decyzji w dniu [...].03.2009 r. wywiedli B.D. i J.D. , zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie prawa (materialnego) tj. przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) Wnieśli oni też o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ administracji nie uwzględnił ich zarzutów, naruszenia przez Starostę w wydanej przez siebie decyzji w/w przepisu. Zgodnie z nim odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 4 metry, przy usytuowaniu równoległym do granicy ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Tymczasem według planów budynek jest usytuowany na granicy. Skarżący podkreślili, iż w sprawie złożono wniosek o przebudowę budynku gospodarczego. Zgodnie natomiast z § 2 ust 1 - rozporządzenie stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Z nieznanych natomiast powodów organ administracji uznał, iż stosowanie rozporządzenia należy ograniczyć jedynie do sytuacji kiedy przedłożony projekt zakłada zmiany gabarytów budynku. Nie wynika to jednak z treści rozporządzenia. Rozporządzenie należy stosować nawet przy samej zmianie sposobu użytkowania budynku. Ponadto skarżący wskazali, iż zakres określonych projektem prac zmierza do gruntownego przebudowania istniejącego budynku, do całkowitej lub częściowej zmiany jego substancji i jego elementów konstrukcyjnych . Musi więc on uwzględniać nowe warunki techniczne, w tym zachowanie odpowiednich odległości A. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, oraz podkreślił, iż sporna inwestycja zakłada przebudowanie i zmianę funkcji (przeznaczenia) istniejącego budynku. Projekt nie zakłada przy tym zmiany gabarytów tego budynku tj. nie podlega on nadbudowie oraz rozbudowie. Brak jest zatem przesłanek do uznania zasadności zarzutów skargi o naruszenia warunków technicznych dotyczących zachowania wymaganych odległości projektowanego budynku od granicy działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a.. przesądza bowiem , że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei art. 135 p.ps.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten (w powiązaniu z art. 3) pozwala sądowi, podejmować takie czynności jakie uzna za niezbędne w celu wyeliminowania z obrotu prawnego tych aktów będących przedmiotem tej kontroli, które w jego ocenie naruszają obowiązujące przepisy. Eliminacja tych aktów oprócz uchylenia wadliwej decyzji, może polegać także na uchyleniu decyzji organu administracji l instancji, oraz stwierdzeniu, iż decyzja ta nie może być wykonana, co zapobiega funkcjonowaniu o obrocie prawnym nawet w ograniczonym czasowo okresie decyzji wadliwych. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania sądu była decyzja Wojewody rozpoznającego odwołanie B.D. i J.D. od decyzji Starosty , która to decyzja uchylając częściowo decyzję organy l instancji udzieliła pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych na działce 1 w miejscowości K. w którym zostaną zachowane parametry akustyczne określone w opracowaniu pn: "analiza emisji hałasu do środowiska" stanowiącym załącznik do decyzji organu l instancji, oraz wszystkie warunki określone w decyzji Starosty z dnia [...].07.2007 r. dotyczące dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń i prowadzenia monitoringu w tym zakresie. Decyzja ta miała więc mieszany charakter. Z jednej strony udzielała pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego, wykorzystywanego dotychczasowo jako pomieszczenie magazynowo - składowe, a z drugiej strony zezwalała na zmianę przeznaczenia tego budynku tj. zmianę sposobu jego użytkowania - na cele produkcyjne (zakład wyrobu pantofli regionalnych). Zdaniem organów administracji l oraz II instancji pozwolenia te były zgodne z obowiązującymi przepisami a w szczególności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) i nie naruszały norm o których mowa w § 12 tego rozporządzenia a dotyczących dopuszczalnych odległości budynków sytuowanych, od granicy sąsiednich działek budowlanych. Stanowisko organów administracji w tym zakresie opierało się na przekonaniu, że wprawdzie budynek który był przedmiotem ich decyzji, chciał nie zachowywał norm o których mowa w w/w przepisie, ale projekt jego przebudowy nie zakładał zmiany jego gabarytów tj. na polegał na nadbudowie ani rozbudowie. Nie można zatem zarzucać projektowanej inwestycji naruszenia warunków technicznych dotyczących wymaganych odległości od działek sąsiednich. Stanowiska tego sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Niewątpliwie istniejące obiekty budowlane wzniesione bez naruszenia przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, a które nie spełniają aktualnych norm określonych prawem budowlanym (także w zakresie dopuszczalnych odległości od działek sąsiednich) nie podlegają jakimkolwiek restrykcjom zobowiązującym ich użytkowników do przystosowania tych obiektów do norm i wymagań obowiązujących aktualnie. Obiekty te mogą być także odnawiane i zmieniane przy zachowaniu dotychczasowej funkcji - ale jedynie w ramach remontów. Niedopuszczalna jest natomiast ich przebudowa i zmiana sposobu użytkowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 2 ust 1 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Ten, ani też dalsze przepisy rozporządzenia nie wprowadzają żadnych wyjątków od zasady stosowania przepisów rozporządzenia także do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków. W szczególności rozporządzenie nie wyłącza z zakresu który obejmuje, niektórych typów przebudowy tj. takiej przebudowy która nie zmienia zewnętrznych gabarytów budynku. Tego typu przebudowę obejmują zatem także dalsze przepisy rozporządzenia także przepis § 12 ust 1 który stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zwrócić tu należy uwagę, iż słowniczek zamieszczony w § 3 rozporządzenia nie definiuje pojęć nadbudowa i rozbudowa. Pojęć tych nie definiuje także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane Dz.U z 2006 Nr 156 poz 1118. Ustawa ta w przepisie art. 3 pkt 7a oraz pkt 8 definiuje jedynie pojęcia przebudowa i remont. Przez przebudowę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast przez remont - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustawa prawo budowlane w przepisie art. 71 ust 1 pkt 2 definiuje także termin "zmiana sposobu użytkowania". Mianowicie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jak mowa o tym wyżej, przepisy rozporządzenia z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z brzmieniem § 3 stosuje się do wszelkiego typu przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (przepis ten nie wymienia jedynie remontów - jako szeroko rozumianych prac budowlanych, których obejmuje reżim rozporządzenia). A zatem wymogi określone w rozporządzeniu należy bezwzględnie stosować do wszelkich prac w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji - czyli przebudowy, oraz do-podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń czyli do zmiany sposobu użytkowania budynku. Wymogów określonych rozporządzeniem nie wymagają natomiast prace polegające na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy dopuszczeniu możliwości stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - czyli prace remontowe. Zachowanie substancji budynku która aktualnie nie spełnia kryteriów określonych prawem budowlanych możliwe jest zatem jedynie w ramach remontu bez zmiany sposobu jego użytkowania. Wszelka zaś przebudowa tego obiektu jak również zmiana sposobu użytkowania muszą być dokonywane z zachowaniem aktualnych przepisów prawa budowlanego (szeroko rozumianego) w tym także warunków o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a więc z dostosowaniem tych budynków do parametrów o których mowa w rozporządzeniu. Z przyczyn oczywistych budynki, których usytuowanie uniemożliwia takie dostosowanie, obejmuje zakaz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. Budynki takie swoją substancję mogą zmienić jedynie w ramach remontu i z zachowaniem dotychczasowego przeznaczenia (sposobu użytkowania). Stanowisko sądu niniejszej sprawie znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2006 r. II OSK 1333/05 w którym wyrażono pogląd, iż przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Niedopuszczalnym jest zatem przebudowa budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, połączona z zmianą sposobu jego użytkowania, gdyż nie projektowane prace naruszają § 12 ust 1 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na marginesie wskazać należy, iż Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., mimo, że nie definiuje pojęć rozbudowa i nadbudowa, to pojęciami tymi posługuje się obok pojęcia przebudowa - choćby w przepisie § 2 ust 2 (co jest niekonsekwencją ustawodawcy). Zdaniem sądu należy zatem interpretować pojęcia te w rozumieniu potocznym i rozumieć jako pewne typy przebudowy obiektu budowlanego tj. rozbudowę jako przebudowę polegającą na zwiększeniu powierzchni zewnętrznej danego obiekty, a nadbudowę jako przebudowę związaną z podniesieniem wysokości budynku. Zważywszy na powyższe okoliczności, na mocy wyżej przytoczonych przepisów orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .