II SA/Kr 687/06

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Krystyna Daniel Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] 2001 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] stwierdził, iż decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2000 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia M. K. na budową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z przydomowym basenem krytym instalacjami wewnętrznymi, przyłączami i instalacją zbiornikową gazu płynnego usytuowanego na działce nr A w [...] wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia w/w decyzji wobec uznania, iż w wyniku wznowienia postępowania mogła by zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej tj. z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, iż A. N. pismem z dnia [...] 2001 r. wystąpił o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr A, ze względu na nieuregulowany dojazd do działki. Wskazał, że nieruchomość M. K. nie ma uregulowanego dojazdu do działki, na której ma być wzniesiony budynek co jego zdaniem powinno skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę. Postanowieniem znak [...] wznowiono postępowanie. Ustalono, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia M. K. pozwolenia na budowę budynku na działce położonej w A nr ewid. A nie brał udziału A. N., który jest właścicielem działek nr B, C, sąsiadujących bezpośrednio z działką nr A. Ustalono także, że dojazd do działki nr A z drogi publicznej odbywa się pasem gruntu zaużywanym na drogę, biegnącym po wschodniej stronie działek nrnr: D, E, F, G, H, I, J, K, A i zachodniej stronie działek nr nr: L Ł, M, N, O, P R, S, T, U, W. Pas gruntu, na którym znajduje się droga nie jest wyodrębniony geodezyjnie i nie stanowi odrębnej nieruchomości. Poszczególne części drogi przynależą do właścicieli działek, po których przebiega droga. Jak ustalono w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...].2001 r. droga ta stanowi zajeżdżony pas gruntu, częściowo utwardzony. Droga ma szerokość około 3m, po obu stronach tej drogi na przeważającej części jej przebiegu, występują ogrodzenia nieruchomości sąsiadujących z nią. Ogrodzenia te przebiegają po każdej stronie wzdłuż linii prostej, co świadczy, iż ustawiający je właściciele nieruchomości akceptują istnienie drogi. W ogrodzeniach znajdują się bramy i bramki wychodzące wprost na tą drogę, co wskazuje, że droga ta jest przez właścicieli tych nieruchomości używana jako droga dojazdowa z drogi publicznej. Wobec takich ustaleń organ administracji l instancji zważył, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miało niewątpliwie miejsce ponieważ A. N. będąc właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością nr A, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie brał udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania tej decyzji, podczas gdy miał interes prawny by brać udział w tym postępowaniu. Naruszenie przepisu art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. musiało skutkować stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. bowiem w sprawie wydania pozwolenia na budowę przy uwzględnieniu udziału wszystkich stron mogła by zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest bowiem zgodna z prawem gdyż: - projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], - projekt budowlany wykonano zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].2000 r. znak [...] wymaganiami ochrony środowiska i obowiązującymi przepisami, - projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, - inwestor dysponuje terenem na cele budowlane, - inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie zarzutu skarżącego o braku ustanowienia służebności dojazdu do działki inwestora, organ stwierdził, iż pozostaje to bez wpływu na możliwość wydania pozwolenia na budowę gdyż przepisy prawa budowlanego nie stawiają wymogu by właściciel miał wykazać się uregulowanym prawnie dostępem do drogi publicznej. Przepis art. 33 ust.2 prawa budowlanego wymaga - zdaniem organu - jedynie wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie służebności przejazdu czy też dróg koniecznych pojawiają się na gruncie tego prawa jedynie w takim zakresie, w jakim zamierzana budowa mogła by pozbawić osoby trzecie dostępu do drogi publicznej, a w rozpatrywanym przypadku takie ograniczenia dla osób trzecich, z racji zamierzonej przez M. K. budowy nie występują. Ponadto odnośnie zarzutu braku dostępu działki M. K. do drogi publicznej, organ podniósł, iż nie jest on rzeczywisty, ponieważ jak ustalono w trakcie wizji lokalnej M. K., a również inni właściciele nieruchomości nr nr D, E, F, G, H, I, J, K, L Ł, M, N, O, P R, S, T, U, W posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę biegnącą na granicy tych działek. Posiadanie to polega na korzystaniu z trwałej i widocznej drogi i jako takie przy uwzględnieniu faktu, że z drogi tej korzystali również poprzednicy prawni M. K. i to od około 1922 r., kiedy to wzniesiono na działce nr K istniejący do dziś budynek mieszkalny może prowadzić do zasiedzenia służebności drogowej - art. 292 kodeksu cywilnego. Samo w sobie posiadanie korzysta również z ochrony prawnej w art. 343 i 344 kodeksu cywilnego, nie jest zatem tak by nieruchomość M. K. była pozbawiona w ogóle dostępu do drogi publicznej. Organ stwierdził ponadto, iż kwestie ewentualnego w przyszłości naruszania nieruchomości skarżącego mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi, a ich przyczyną nie będzie wydanie zezwolenia na budowę jako, że pani K. i tak korzysta z drogi jako właścicielka istniejącego budynku na działce nr K. Ponadto organ dodał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje zezwolenia na korzystanie z drogi, stąd ewentualne naruszenie własności pana A. N. nie będzie wynikało z decyzji i w każdym razie stanowić będzie oddzielny od niej czyn. W odwołaniu A. N. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zarzucił brak zabezpieczonego dojazdu do działki inwestora i podniósł, iż kwestia ewent. służebności przechodu i przejazdu powinna być załatwiona przez inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę i ma wpływ na jego wydanie. Odwołujący podniósł także, że droga dojazdowa przebiega przez kilkanaście działek i wszyscy współwłaściciele powinni być stronami w nin. postępowaniu, a tak się nie stało. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2001 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji gdyż wydana została w oparciu o właściwe podstawy prawne wynikające z ustawy Brawo budowlane i KPA. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczącej braku prawnie zapewnionego dojazdu do działki, na której ma być realizowany budynku mieszkalnego organ II instancji wyjaśnił, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie stawiają wymogu aby właściciel działki miał wykazać się uregulowanym prawnie dostępem do drogi publicznej. Zdaniem organu przepis art. 33 ust. 2 tejże ustawy wymaga od inwestora udokumentowania jedynie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadmienił ,że działka na której ma nastąpić budowa budynku mieszkalnego sąsiaduje bezpośrednio z działką nr K na której jest usytuowany istniejący budynek mieszkalny zamieszkały przez inwestora, do którego istnieje dojazd "pasem gruntu" zaużywanym na drogę. Pas ten nie jest wyodrębniony geodezyjnie i nie stanowi odrębnej nieruchomości. Poszczególne części drogi przynależą do właścicieli działek, po których przebiega droga, co świadczy o jej akceptacji. Reasumując organ stwierdził, że sprawy związane z korzystaniem z ograniczonego prawa rzeczowego nie mają charakteru sprawy administracyjnej lecz stanowią sprawę cywilną rozpatrywaną przez sądy powszechne. Decyzję ostateczną Wojewody zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. N. podnosząc, iż wydana została niezgodnie z prawem. Skarżący zarzucił, iż pominięto go i trzynastu innych sąsiadów, nie przyznając im prawa strony. Ostatecznie jemu przyznano prawa strony, a innym nie. Ponadto zarzucił brak drogi dojazdowej do działki nr A w [...] tj. działki na której ma być realizowana w/w inwestycja, przez co naruszony został art. 5 ust.2 ustawy Prawo budowlane. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. skarżący zarzucił błędną interpretację przepisu art.5 ust.2 prawa budowlanego i naruszenie jego praw właścicielskich do działek sąsiadujących z działką inwestora, a zatem naruszenie również art.5 ust.1 pkt 6 cyt. ustawy. Na wypadek nieuznania jego skargi za uzasadnioną, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art.145 § 1 pkt 2 ppsa, ze względu na rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy inną decyzją ostateczną Wojewody [...] tj. decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylającą pośrednio decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2000 r. Na rozprawie skarżący zarzucił, iż pozwolenie na budowę zostało wydane przez nieuprawniony organ l instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, iż zarzut skarżącego dotyczący braku jego udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę był podstawą do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i rozpatrzenia w nim podnoszonych zarzutów, co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanej w wyniku wznowienia decyzji. Natomiast zarzut dotyczący braku dojazdu do działki inwestora uznał za w zupełności bezpodstawny gdyż -zdaniem organu - powoływany przez skarżącego art. 5 ust.2 Prawa budowlanego ma na celu ochronę dostępu do drogi publicznej osobom trzecim, które wskutek realizacji inwestycji mogłyby być tego dostępu pozbawione, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Wojewoda uznał też, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można podzielić stanowiska skarżącego, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Przeprowadzona wizja w terenie w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego wykazała istnienie trwałej drogi dojazdowej do gospodarstw, mającej połączenie z drogą publiczną. Z drogi tej korzystają właściciele nieruchomości usytuowanych wzdłuż jej przebiegu i sytuacja taka istnieje od szeregu lat. Następnie organ uznał, iż nie jest sprawą organów administracji prowadzących postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę regulowanie kwestii własnościowych związanych z korzystaniem z tej drogi, a regulacja prawna tego problemu winna nastąpić na drodze postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za zasadną. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu l instancji została bowiem wydana z naruszeniem art.7 i 77 kpa oraz art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa Po pierwsze wskazać należy, iż orzekające w sprawie organy nie ustaliły stron postępowania administracyjnego tj. wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością inwestora (art.28 kpa), m.in. działek, przez który przebiega droga dojazdowa do tej nieruchomości. W aktach administracyjnych brak jest wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz odpisów z ksiąg wieczystych. Nie uczyniono tego, mimo podnoszenia przez skarżącego tej okoliczności. Do kwestii tej w żaden sposób nie ustosunkował się organ II instancji, pomimo, iż pominięcie pozostałych współwłaścicieli działek sąsiadujących z działką inwestora było jednym z dwóch zarzutów odwołania. Po drugie nie ustalono, czy inwestor miał jakiekolwiek prawo do drogi dojazdowej, z której zamierzał korzystać, a poprzez nią, czy miał dostęp do drogi publicznej. Brak ustaleń w tym zakresie oraz wywody organów na temat posiadania drogi, możliwości zasiedzenia, bez zbadania stanu prawnego przedmiotowej drogi sugerują, iż inwestor nie miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawa do tej drogi, a zatem nie miał zapewnionego prawnie dostępu do drogi publicznej. Podkreślić należy, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, iż " przepisy ustawy Prawo budowlane nie stawiają wymogu aby właściciel działki miał wykazać się uregulowanym prawnie dostępem do drogi publicznej, a przepis art. 33 ust. 2 tejże ustawy wymaga od inwestora udokumentowania jedynie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Przepisy art.5 ust.1 pkt.6 i ust.2 prawa budowlanego wymagają bowiem zapewnienia dla każdej inwestycji dostępu do drogi publicznej, przy czym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć prawną, a nie faktyczną jedynie możliwość dostępu do niej. Jak podnosił słusznie A. N., to na inwestorze spoczywa obowiązek uregulowania wszystkich kwestii prawnych związanych z dostępem do drogi publicznej jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę, a brak wykazania się prawem dostępu do drogi publicznej powinien skutkować odmową udzielenia takiego pozwolenia. Bez jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia powyższej kwestii nie można było prawidłowo rozstrzygnąć sprawy i stwierdzić, iż w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pamiętać należy, iż "jeżeli w wyniku wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art.146 § 2 kpa" - tak wyrok NSA z dnia 19.11.1992 r., SA/Kr914/92, PS 1994, nr 7-8, s.155. Ponadto w wyroku z dnia 25.11.1998 r. .IV SA 540/88 (ONSA 1988, Nr 2, póz.90) NSA przyjął:" Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art.7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art.146 § 2 kpa". Nieprawidłowo zastosowano zatem art. 146 § 2 w zw. z art.151 § 2 kpa, czym naruszono prawo procesowe, będące podstawą nin. postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organów będzie zatem prawidłowe ustalenie stron nin. postępowania tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora, doręczenie im postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art.151 kpa, sprawy zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązkiem orzekających w sprawie organów będzie również ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez strony w toku postępowania. Odnośnie ewentualnego wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, ze względu na rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy inną decyzją ostateczną tj. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. uchylającą pośrednio decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2000 r., Sąd stwierdza, iż brak podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku. Przedmiotem skargi jest bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...], w której stwierdził, iż decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia M. K. na budową wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia w/w decyzji, podczas gdy powołana decyzja Wojewody [...] wydana została w dnia [...] 2003 r. ( więc po dacie zaskarżonej decyzji), a nadto dotyczy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2003 r. orzekającego w przedmiocie decyzji z dnia [...] 2001 r. Nr [...] znak: [...]. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późn. zmianami). .