II SA/Kr 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 687/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...] Starosta M. , na podstawie art. 28, art. 33 ust. l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane-(Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016. z późn. zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, zatwierdzam projekt budowlany i udzielił D. i Z.C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowy bez przyłączy na działce nr 1 przy ul. [...] w M. Stwierdził przy tym, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje działki nr: 1, 2 , 3 ,4, 5, 6. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie ponownego postępowania - po uchyleniu przez organ II instancji pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę - wydano w dniu 11 września 2008 r. postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia w projekcie budowlanym wskazanych nieprawidłowości. Nieprawidłowości te zostały usunięte. Uznał organ, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymagania określone w przepisach art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z podnoszonymi przez uczestniczkę Z.B. zarzutami organ stwierdził, że wskaźnik intensywności zabudowy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i wynosi 0,37 (wymagana max. 0,4), a szerokość użytkowa schodów zewnętrznych, po korekcie projektanta, wynosi min. 1,2 m. Przeprowadzone oględziny pozwalają na jednoznacznie stwierdzenie, że w ścianie budynku położonego na działce nr 3 znajdują się okna z pomieszczeń nie przeznaczonych na pobyt ludzi. W lokalu mieszkalnym na I piętrze, własności m.in. Z.B. znajdują się pomieszczenia przykuchenne, pomocnicze typu spiżarka, schowek, o szerokości 1,36 m. Umeblowanie tych pomieszczeń (łóżko, biurko, krzesło, fotel itp.) nie może stanowić podstawy do uznania za pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Przepis § 94 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że w budynku wielorodzinnym minimalna szerokość w świetle ścian pokoju sypialnianego i kuchni powinna wynosić 1,8 – 2,7 m. Zakres inwestycji objętej pozwoleniem nie obejmuje kwestii odprowadzania ścieków, a w projekcie zagospodarowania działki zlikwidowano kolizję projektu dojazdu i miejsc parkingowych ze schodami zewnętrznymi przy ścianie zachodniej budynku na działce nr 3. W odwołaniu od tej decyzji Z.B. zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczących usytuowania obiektów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe budynków, oraz przepisu § 19 tego rozporządzenia., a także naruszenie przepisów art. 6 , art. 7 i art. 107 § 3 kpa. Podniosła, że budynek sąsiedni przy ul. [...] położony w granicy działek był budowany w latach 30-tych. Konstrukcja dachu tego budynku jest drewniana, wówczas nie stosowano preparatów impregnacyjnych, obniżających łatwopalność drewna. W poddaszu tego budynku od strony zachodniej, graniczącej z działką inwestora, znajdują się pomieszczenia kuchenne wykonane z elementów stosunkowo łatwopalnych (boazeria drewniana, lakierowana). Odległość między budynkami w żadnym wypadku nie powinna wynosić 4 m. Projekt zagospodarowania działki przewiduje dwa miejsca parkingowe w granicy działek, a § 19(12) ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowi, iż minimalna odległość miejsc postojowych od granicy działki, nie powinna być mniejsza niż 3 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie. Odwołująca stwierdziła, że w uzasadnieniu organ dokonał bardzo subiektywnej oceny charakteru pomieszczeń, nie biorąc pod uwagę faktu wcześniejszego użytkowania tych pomieszczeń, jako pomieszczenia sypialnego oraz pokoju, co było zgodne z obowiązującymi w tym czasie przepisami oraz nie odniósł się w żadnej mierze do mojej argumentacji odwołującej się w tym przedmiocie. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Organ orzekający nie wskazał, jakie przepisy powinny być zastosowane przy ocenie stanu faktycznego tj. przepisy aktualnie obowiązujące, czy też przepisy obowiązujące w czasie, w którym pomieszczenia zaczęły być użytkowane jak przeznaczone na pobyt ludzi. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane / tekst jednolity: Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm./, po rozpatrzeniu odwołania Pani Z.B. , decyzję Starosty M. utrzymał w mocy. Stwierdził, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewodę , zakończonego decyzją kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] . W toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy w trybie art. 136 kpa został uzupełniony Z akt wynika, że błędy i uchybienia organu I instancji zostały naprawione. Proponowana inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] marca 2007r. Projektowany budynek mieszkalno-usługowy nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, póz. 690, z późn. zm.). Projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy oraz pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 55, w związku z art. 64 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający pozwolenie na budowę nie może badać zasadności przyjętej lokalizacji określonego obiektu albowiem decyzja w tej kwestii zapada w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęte w projekcie zagospodarowania terenu dwa miejsca parkingowe nie naruszają dyspozycji przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), który stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.B. podtrzymała zarzuty odwołania i zarzuciła, że organ odwoławczy do nich się nie ustosunkował. Stwierdziła, że charakter pomieszczeń z oknami w ścianie w granicy nie może być oceniany przy przyjmowaniu kryteriów dla budynku wielorodzinnego. W czasie bowiem, kiedy pomieszczenia te zaczęto użytkować jak pomieszczenia na pobyt ludzi w budynku tym znajdowały się tylko 3 lokale mieszkalne. Określone § 94 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wymagania dotyczące wielkości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w domach wielorodzinnych nie mają znaczenia. W sprawie zaś nie sporządzono analizy nasłonecznienia wykorzystywanych przez skarżącą jak pokoje pomieszczeń, których okna znajdują się w ścianie w granicy, odległej o 4 m od projektowanej budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Nie wszystkie dostrzeżone i stwierdzone w ramach tak prowadzonej kontroli sądowej uchybienia muszą powodować uchylenie zaskarżonej decyzji, nie oznacza to jednak, że uchybienia te nie powinny być wyraźnie wytknięte. W rozpatrywanej sprawie taką wadą, która dotyka zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję organu I instancji, jest naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienia decyzji zostały bowiem sporządzone niestarannie i bez omówienia zgromadzonego materiału dowodowego. Zasadniczą część tych uzasadnień stanowią powtarzalne, typowe dla tego rodzaju spraw, sformułowania, abstrahujące od indywidualnych cech sprawy rozpatrywanej. Potrzeba potwierdzenia, że np. projekt zgodny jest z warunkami decyzji o ustaleniu decyzji o warunkach zabudowy, lub też że złożone zostało oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, nie oznacza, że równie ogólnie organ może odnieść się do specyficznych, a co więcej stanowiących przedmiot zarzutów stron, indywidualnych aspektów sprawy. Z uzasadnienia decyzji musi wynikać jaka sprawa podlegała rozpatrzeniu, jakie i na jakiej podstawie ustalenia zostały poczynione, jakie problemy w niej wystąpiły i w jaki sposób zostały rozwiązane. Tymczasem lektura decyzji organu I instancji, który w ponownym postępowaniu miał usunąć wytknięte w decyzji kasacyjnej braki, nie zawiera opisu tych braków i opisu sposobu ich usunięcia. Nie ma tam też opisu podnoszonych przez Z.B. zarzutów, ani nawet opisu usytuowania obiektów istniejącego i projektowanego, a przecież to właśnie stanowi w sprawie źródło sporu. Przykładowo tylko podać można, że stwierdzeniu, że "wskaźnik zabudowy jest zgodny z ustaleniami decyzji wz i wynosi 0,37" nie towarzyszy wyjaśnienie w jaki sposób i przez kogo wskaźnik ten wyliczono i gdzie w materiale dowodowym stosowny dokument (wyliczenie) się znajduje. Tego rodzaju luki uzasadnienia sprawiają, że treść uzasadnienia rozszyfrowana być może dopiero po konfrontacji z materiałem sprawy. Błędu tego nie naprawił organ II instancji, który dla swego rozstrzygnięcia sporządził jeszcze bardziej lakoniczne uzasadnienie, w żaden sposób nie odpowiadające zawartej w nim deklaracji, że "braki w uzasadnieniu spornej decyzji organu I instancji dotyczące wniesionych zarzutów uzupełnione zostają przez organ odwoławczy w niniejszej decyzji". Materiał sprawy (m.in. fotografie) zdaje się potwierdzać, że ściana budynku położonego na działce 5 , w którym na I piętrze znajduje się wyodrębniony lokal Z.B. , usytuowana jest w granicy z działką nr 1 . W ścianie tej znajdują się : na parterze drzwi wejściowe i trzy wąskie okna, na piętrze 4 wąskie okna. Wedle projektu ściana budynku inwestora ma znaleźć się w odległości 4 m. od granicy działki 5 , a więc 4 m od ściany budynku istniejącego. Lokal na parterze istniejącego budynku należy co najmniej w części do inwestorów. W/w działki stanowiły część jednej, większej nieruchomości, która została podzielona na potrzeby zniesienia współwłasności. Wówczas też w istniejącym budynku, którego ściana z oknami, na skutek podziału, znalazła się w granicy działki, wyodrębniono lokale na poszczególnych kondygnacjach. Z dokumentów dotyczących podziału, w szczególności z kopii rzutów kondygnacji wynika, że pomieszczenia, których okna znalazły się w granicy – to sanitariaty, oraz niewielkie pomieszczenia przykuchenne, połączone z dużą kuchnią. Wszystkie inne okna w budynku ( w pokojach i kuchniach) są znacznie większe. W księdze wieczystej nr [...] wyodrębniony lokal na I piętrze budynku opisano jako składający się z czterech pokoi, kuchni, przedpokoju, WC, spiżarki i łazienki. W lokalu są czerty duże pokoje i kuchnia, w przywołanym więc opisie z całą pewnością nie uwzględniono przedmiotowych pomieszczeń jako pokoi. Powyższe okoliczności, w połączeniu z wielkością i usytuowaniem przedmiotowych pomieszczeń decydują o ich przeznaczeniu. W ich kontekście to, w jaki sposób pomieszczenia te są faktycznie używane nie ma w sprawie znaczenia. Jak się więc wydaje, organy w omawianej kwestii sformułowały prawidłową tezę, choć nie przywołały dla niej należytej, pełnej argumentacji. Poważniejsza wada zaskarżonej decyzji dotyczy kwestii podniesionej w odwołaniu, a dotyczącej miejsc parkingowych. Organ stwierdził, że usytuowanie tych miejsc nie narusza dyspozycji § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i zacytował treść tego przepisu nie poddając go żadnej analizie. Należy więc wnosić, że organ uznał, iż przepis ten wprowadza ograniczenie odległościowe tylko dla zespołu miejsc w liczbie 4. Tymczasem analiza tego przepisu wcale nie prowadzi do uznanego przez organ za oczywisty, wniosku. W dacie zaskarżonej decyzji przepis § 19 ust. 2 brzmiał: "Odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 3 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie, 2) 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie, 3) 16 m - w przypadku większej liczby stanowisk. Prawdą jest, że zdanie stanowiące punkt 1) zostało sformułowanie niepoprawnie pod względem językowym. Niepoprawność ta jednak nie może prowadzić do wypaczenia sensu normy prawnej. Oczywisty brak słowa "do" przed wymienioną liczbą "4" nie oznacza, że następujące słowo "włącznie" uznać można za niebyłe. Fraza złożona z liczby i słowa "włącznie" zawsze odnosi się do więcej niż jednego przypadku: jest ich tyle, na ile liczba wskazuje. Skoro więc dana regulacja ma dotyczyć "4 stanowisk włącznie", to nie sposób inaczej ją rozumieć jak tylko jako dotyczącą jednego, dwóch, trzech lub czterech stanowisk. Wniosek zatem organu o zbędności badania zarzutu dotyczącego odległości miejsc parkingowych oparty został na wadliwej wykładni omawianego przepisu, a więc z naruszeniem prawa materialnego. Zadaniem organu będzie zatem wyjaśnienie omawianej kwestii przy uwzględnieniu powyżej zaprezentowanego poglądu, względnie rozważenie możliwości i potrzeby wykorzystania środków nadzwyczajnych (art. 9 Prawa budowlanego) i stosowne rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie to zaś winno zostać uzasadnione zgodnie z regułami określonymi przepisem art. 107 § 3, z wyeliminowaniem wad wskazanych we wstępnej części niniejszych rozważań. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.