II SA/Kr 687/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) postanowieniem z 24.04.2018 r. (znak [...]) nałożył na zobowiązaną Firma A grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15 tys. zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 20.04.2017 r. W tytule tym jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję PINB z dnia 7.12.2012 r. (znak PINB [...]). Treść egzekwowanego obowiązku określono jako "nakaz przeprowadzenia kontroli bezpiecznego użytkowania obiektów - budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego położonych przy ul. [...] na nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] W.. Przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego powyższych obiektów uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ekspertyza powinna określać stan techniczny poszczególnych elementów budynków wraz z instalacjami oraz w razie potrzeby wskazywać zakres i sposób wykonania robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynków do odpowiedniego stanu technicznego." PINB wskazał, że upomnieniem z dnia 25.03.2014 r. wezwano poprzedniego zarządcę nieruchomości do wykonania wskazanej wyżej decyzji z dnia 7.12.2012 r. Wobec zmiany właściciela nieruchomości (nabywcą nieruchomości jest Firma A) organ egzekucyjny na podstawie art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczął w dniu 20.04.2017 r. postępowanie wobec tego podmiotu. PINB podkreślił, że faktem jest, iż objęty postępowaniem budynek gospodarczy został rozebrany. W dniu 28.03.2018 spółka przedłożyła ekspertyzę stanu technicznego budynku mieszkalnego z 15.12.2017 r. przyjętą przez organ ochrony zabytków. W ocenie organu nadzoru budowlanego opinia ta nie spełnia oczekiwanych wymagań, m.in. nie wskazuje sposobu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Także dokonane uzupełnienie tej opinii nie wskazuje miejsca i sposobu wykonania koniecznych robót budowlanych, w tym miejsc spękań powierzchniowych i przestrzałowych tynków i murów. Wg PINB, ekspertyza powinna odzwierciedlać aktualny stan techniczny budynku. W ocenie organu I instancji, grzywna w celu przymuszenia jest właściwym środkiem egzekucyjnym prowadzącym do wykonania decyzji z 7.12.2012 r., gdyż zobowiązanemu pozostawiony został wybór wykonawcy przedmiotowej ekspertyzy budynku mieszkalnego. Podkreślił orzekający organ nadzoru budowlanego, że wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do sytuacji występującej w sprawie. 2. Zażalenie na to postanowienie wniosła Firma A. Wskazała, że zleciła wykonanie ekspertyzy budowlanej. Nadto, spółka zleciła przeprowadzenie kompletnej inwentaryzacji obiektu i sporządzenie projektu budowlanego. Dokumenty te są opracowywane w porozumieniu z konserwatorem zabytków. 3. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) postanowieniem z dnia 16.04.2019 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podał, m.in. że PINB w W. decyzją z 7.12.2012 r. zobowiązał J. P. – kuratora sądowego i zarządcę budynku mieszkalnego i gospodarczego przy ul [...] w W. m.in. do przeprowadzenia kontroli użytkowania tych budynków oraz przedłożenia ich ekspertyzy uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Upomnieniem z dnia 25.03.2014 r. wezwano adresata nakazu do wykonania powyższego obowiązku. W dniu 8.05.2014 wystawiono tytuł wykonawczy. Organ odwoławczy zaznaczył, że J. P., z uwagi na sprzedaż nieruchomości – przesłała być kuratorem sądowym. Nabywcą została Firma A która została wezwana do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynków przy ul. [...] w W. – pod rygorem kontynuowania postępowania egzekucyjnego. Relacjonował organ odwoławczy, że w dniu 20.04.2017 r. PINB wystawił wobec Firma A tytuł wykonawczy wszczynając egzekucję obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia 7.12.2012 r. Wobec faktu, że przedłożona przez spółkę ekspertyza nie była kompletna, gdyż nie obejmowała uszkodzeń budynku stwierdzonych przez PINB w dniu 21.12.2017 r. nałożono na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia (postanowienie z 24.04.2018 r.). Zwrócono przy tym uwagę, że w toku postępowania zażaleniowego wpłynęło opracowanie techniczne dotyczące spornego budynku. Organ I instancji, działając na żądnie MWINB - podał w piśmie z dnia 8.03.2019 r., że także i ta ekspertyza nie jest kompletna. Organ odwoławczy podkreślił, że złożone do akt dwie ekspertyzy (autorstwa J. Lepiarza i M. Kordaszewskiego) nie spełniają wymogów egzekwowanego nakazu wynikającego z decyzji PINB z dnia 7.12.2012 r. W ostatniej z przedłożonych przez zobowiązaną ekspertyz (z listopada 2018 r.) pominięto kwestię przewodów kominowych i instalacji. W ocenie organu II instancji, uzasadnione było więc zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Kwota grzywny (15 tys. zł) – w ocenie MWINB – jest adekwatna i nie wykracza poza ustawowe maksimum. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie MWINB w K. z dnia 16.04.2019 r. wniosła Firma A. Zarzuciła: - brak wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych sprawy (naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji); - niezastosowanie art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.; - błędną interpretację art. 119 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez pominięcie prymatu innych środków egzekucyjnych, akcentując okoliczność, że grzywna jest środkiem ostatecznym; Skarga domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 20.04.2017 r. wystawiono względem spółki tytuł wykonawczy wszczynając egzekucję obowiązku przeprowadzenia kontroli bezpiecznego użytkowania obiektów przy ul. [...] w W.. W dniu 28.12.2017 r. zobowiązana przedłożyła ekspertyzę, która okazała się niekompletna z uwagi na to, że nie uwzględnia prac wykonanych w grudniu 2017 r. prowadzonych na podstawie decyzji Starosty [...] z 28.11.2017 r. celem naprawy szkód górniczych. Wg strony skarżącej powyższe oceny nie są logiczne. Skoro tytuł wykonawczy został wydany w kwietniu 2017 r., to nie mógł obejmować jakichkolwiek robót budowlanych, które jeszcze nie były wykonane. Zlecenie sporządzenia ekspertyzy miało miejsce w dniu 9.10.2017 r., zaś roboty rozpoczęły się w grudniu 2017 r. tj. w chwili, kiedy ekspertyza była już gotowa. Wg strony skarżącej, nie sposób w tych okolicznościach uznawać, że w momencie sporządzenia, ekspertyza nie była kompletna. Odnośnie ekspertyzy z dnia 30.11.2018 r. skarga podawała, że dokument ten także nie był wadliwy. Podkreślono, że nawet organ I instancji uznał, że dokument ten kompleksowo odnosi się do elementów konstrukcji obiektu. PINB uznał za stosowne wydanie decyzji częściowej rozstrzygającej sprawę co do konstrukcji obiektu, a w pozostałym zakresie wydany zostanie nakaz po przedłożeniu niezbędnej ekspertyzy dotyczącej instalacji i przewodów kominiowych. Decyzja w tym zakresie wydana została w dniu 6.03.2019 r. Niezasadnie organ stwierdził, że ekspertyza nie zawiera zaleceń zawartych w decyzji wydanej miesiąc później W odpowiedzi na skargę MWIB w K. domagał się jej oddalenia podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli jest postanowienie MWINB w K. z dnia 16.04.2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w W. z dnia 24.04.2018 r. o nałożeniu na Firma A grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 7.12.2012 r. Nałożony obowiązek polegał na przedłożeniu ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego i gospodarczego znajdujących się przy ul. [...] w W.. Wg treści egzekwowanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 20.04.2017 r., objęta nim ekspertyza winna określać stan techniczny poszczególnych elementów budynków wraz z instalacjami oraz - a w razie potrzeby - winna także wskazywać zakres i sposób wykonania koniecznych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków do odpowiedniego stanu technicznego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2019 r., poz. 1438; dalej u.p.e.a.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W myśl zaś art. 121 § 2 tej ustawy, w stosunku do osób prawnych każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jest w tej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że spełnione zostały opisane wyżej przesłanki warunkujące wszczęcie egzekucji administracyjnej. Pismem bowiem z dnia 6.03.2017 r. (k. 104) przesłano zobowiązanej upomnienie. Doręczono także tytuł wykonawczy (z dnia 20.04.2017 r.), który zawierał wymagane prawem treści (art. 27 § 1 u.p.e.a.). Samo zaś zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia również obejmowało wszelkie wymagane elementy tj. zawierało wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Podkreślić należy, iż wobec dokonanej rozbiórki budynku gospodarczego, aktualnie egzekwowany obowiązek dotyczy jedynie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.. Wynikający ze skargi zasadniczy zarzut względem kontrolowanego postanowienia dotyczył natomiast kwestii spełnienia (wywiązania się) przez zobowiązaną z nałożonego obowiązku przedłożenia opinii technicznej obiektu. Skarżąca kwestionowała stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku wywiązania się z nałożonego obowiązku poprzez uznanie, że przedłożone opracowanie techniczne nie jest kompletne z uwagi na to, że nie uwzględnia robót budowlanych wykonanych po dacie wystawienia tytułu wykonawczego. Spółka stwierdzała bowiem, iż "tytuł wykonawczy wydany w kwietniu 2017 r. nie mógł obejmować robót, o których jeszcze wówczas nie było wiadomo", gdyż zostały zrealizowane w grudniu 2017 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że tytuł wykonawczy wydany względem skarżącej spółki, jako podstawę prawną obowiązku wskazuje decyzję PINB z dnia 7.12.2012 r. Treść obowiązku określonego w tytule wykonawczym (k. 110 rubryka B5 tabeli) odwołuje się do nakazu przeprowadzenia kontroli bezpiecznego użytkowania obiektów i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku. Jak przy tym zostało wskazane w powołanej wyżej decyzji PINB z dnia 7.12.2012 r. – ekspertyza ta powinna określać stan techniczny poszczególnych elementów budynku wraz z instalacjami oraz zakres i sposób wykonania robót w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w ekspertyzie winien być stwierdzony aktualny stan techniczny budynku. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest dokonanie następczych ocen i ustaleń przez organy nadzoru budowlanego co do tego, czy zalecenia i wnioski wynikające z ekspertyzy zostały przez zobowiązaną zrealizowane. W przeciwnym przypadku (tj. przedłożenia ekspertyzy nieuwzględniającej wszystkich wykonanych robót) - brak byłoby w ogóle racji dla sporządzania ekspertyzy technicznej obiektu, skoro dokument ten uwzględniałaby nieaktualny (zmieniony) stan techniczny budynku. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka (zobowiązana) prowadziła roboty budowlane po sporządzeniu przedmiotowej ekspertyzy, a przed przeprowadzeniem kontroli PINB. W tej sytuacji, stosownie do wskazanych wyżej uwag, słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy egzekucyjne, że na potrzeby orzekania w przedmiocie prowadzonej egzekucji obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji PINB z 7.12.2012 r. – przedłożona ekspertyza nie była kompletna. Nie uwzględniała ona bowiem bieżącego (aktualnego) stanu technicznego obiektu wynikającego z robót zrealizowanych przez spółkę. Zajmując stanowisko względem drugiej z ekspertyz przedłożonych przez zobowiązaną (z 30.11.2018 r.), to bez wątpienia dokument ten odnosi się jedynie do części konstrukcyjnej spornego budynku mieszkalnego. Okoliczność ta potwierdzona została także w piśmie PINB z dnia 8.03.2019 r. Nie ulega przy tym w sprawie wątpliwości to, że treść nałożonego na spółkę obowiązku obejmowała także sporządzenie ekspertyzy dotyczącej "poszczególnych elementów budynku wraz z instalacjami". Ograniczenie więc ekspertyzy jedynie do części konstrukcyjnej budynku, nie świadczyło o wykonaniu nałożonego na zobowiązaną obowiązku. Wynikający więc z decyzji PINB z dnia 7.12.2012 r. obowiązek, niewątpliwie nie został wykonany przez zobowiązaną. W tej sytuacji, nie było bezpodstawne nałożenie na skarżącą spółkę grzywny w celu przymuszenia. Ustalenie wysokości tej grzywny na 15 tys. zł, nie narusza cytowanego wyżej art. 121 par. 2 u.p.e.a. i nie może być uznawane za nadmierne jeśli zważyć, że górna granica tej grzywny to 50 tys. zł. Nie był nadto uzasadniony zarzut skargi naruszenia przepisu art. 119 par. 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy egzekucyjne tego, że grzywna jest środkiem ostatecznym i poprzedzona winna być stosowaniem innych środków egzekucyjnych. Pogląd ten nie może być bowiem uznany za słuszny. Grzywna (nieuiszczona) zgodnie z przepisem art. 125 par. 1 u.p.e.a. może zostać umorzona jeżeli wykonany zostanie obowiązek określony w tytule wykonawczym. Ta właśnie możliwość nie pozwala zaliczać grzywny do środków egzekucyjnych najbardziej uciążliwych. Brak jest nadto przy tym regulacji przewidującej konieczność poprzedzenia grzywny innymi środkami egzekucyjnymi. W tym zakresie wybór należy do organu egzekucyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. 2019 r., poz. 2325).