II SA/Kr 688/07

Sygn. akt II SA/ Kr 688/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Grażyna Firek ( spr. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nie uzgodnienia przedłożonego zamiaru inwestycyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 355 ( trzysta pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta [...] nie uzgodnił zamiaru inwestycyjnego pn. "Kompleks apartamentowo- sportowy na działkach nr [...],[...],[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach jw. i działkach nr [...],[...],[...],[...][...][...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...]". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 106 i 123 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9, ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku (Dz. U. nr 43) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, złożony przez M. S., został przekazany przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...], celem wydania uzgodnienia w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja, przylegająca do pasa drogowego poprzez działkę nr [...]. W związku z tym, iż droga publiczna- ul. [...]- cechuje się dużym natężeniem ruchu, nie dopuszczono do dojazdu do planowanej inwestycji w projektowanym miejscu. Natomiast obsługę komunikacyjną zapewni ul. [...] z włączeniem do ul. [...]. We wniesionym w terminie zażaleniu M. S. domagał się uchylenia powyższego postanowienia w całości i umorzenia postępowania uzgadniającego. Zdaniem skarżącego, ponieważ organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jednocześnie organem, właściwym do uzgodnienia inwestycji, zatem współdziałanie organów jest bezprzedmiotowe. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę współdziałania organów, o jakiej mowa w art. 106 k.p.a., ponieważ zgodnie z tym przepisem uzgodnienie jest konieczne, kiedy do jego wydania umocowany jest organ inny, niż organ właściwy do wydania decyzji. Skarżący zarzucił również, iż odmowa uzgodnienia musi wynikać wprost z przepisu prawa, a przepis taki powinien zostać wskazany przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]roku, znak Kol. Odw. [...], działając na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 9, ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2005 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086), § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium – po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy- wskazało, iż uzgodnienia, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. uzgodnienia mają na celu kontrolę zamierzenia inwestycyjnego przez organ wyspecjalizowany, który wyraża wiążącą zgodę na konkretną treść rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią normy szczególne wobec art. 106 k.p.a., a nadto nie wyróżniają sytuacji, kiedy organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest jednocześnie organem uzgadniającym. Kolegium uznało także za niezasadny zarzut braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które co prawda podstawy takiej wprost nie wskazywało, jednakże nie oznacza to, że ona nie istnieje. M. S., nie godząc się z powyższym postanowieniem, wniósł od niego w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagał się stwierdzenia nieważności tak kwestionowanego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, względnie zaś- uchylenia obu rozstrzygnięć w całości, a nadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, co – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.- stanowi przyczynę jego nieważności. W szczególności rażąco naruszono art. 106 § 1 k.p.a., w myśl którego uzgodnienia dokonuje inny organ niż wydający decyzję. Nadto skarżący podniósł, że twierdzenia Kolegium, jakoby uzgodnienie musiało zapadać w formie odrębnego postanowienia, ponieważ zamierzenie inwestycyjne winno być kontrolowane przez organ wyspecjalizowany, jest bezzasadne- ponieważ ten sam organ nie może być raz organem niewyspecjalizowanym, a raz wyspecjalizowanym. W skardze podkreślono również, iż zawarte w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do art. 106 k.p.a. stanowi ustawowe superfluum, albowiem nawet bez takiego odesłania wiadomo byłoby, iż uzgodnienia muszą być dokonywane w trybie powołanego przepisu k.p.a. Dodatkowo M. S. zarzucił, że organy obu instancji naruszyły art. 124 § 1 k.p.a., nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Kr 1139/05, skargę oddalił. Uzasadnienie orzeczenia wyrażało stanowisko, iż Kolegium prawidłowo powołało stosowne przepisy i dokonało prawidłowej ich analizy. Zdaniem sądu pierwszej instancji, fakt dokonywania uzgodnień przez ten sam organ, który prowadzi postępowanie główne, nie czyni uzgodnień ani zbędnymi, ani niedopuszczalnymi. Tryb ten, jako przewidziany w art. 106 k.p.a., jest zgodny z prawem. Od wyroku sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł M. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie – jego uchylenia i stwierdzenia nieważności obu postanowień. Zdaniem skarżącego, zaskarżony wyrok narusza art. 53 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaś na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu- M. S. zarzucił również naruszenie art. 106 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nigdy nie wskazywał, aby niemożność zastosowania przepisu art. 106 kpa powinna skutkować zbędnością bądź niedopuszczalnością uzgodnień. Zarzucał natomiast, że uzgodnień tych nie powinno dokonywać się w formie postanowienia. Odstąpienie od wykładni językowej użytego w art. 106 § 1 k.p.a. pojęcia "inny organ" powinno być poparte poważnymi argumentami. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 739/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy art. 53 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 60 ust. 1 i w związku z art. 106 § 5 kpa . Naruszył tym samym przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , bowiem zamiast oddalić skargę , winien był zastosować przepis art. 145 § 1 pkt. 2 wskazanej wyżej ustawy procesowej i stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawnego jako wydanego bez podstawy prawnej . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Wskazując procesową podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należy także zaznaczyć, iż była ona już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie kontroli instancyjnej, wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej. Sąd odwoławczy uchylił poprzedni wyrok sądu pierwszej instancji, zaś w uzasadnieniu orzeczenia zawarł wytyczne, w swej istocie przesądzające sposób zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku kontroli odwoławczej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przepis art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego . Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym , jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu .Dlatego też w niniejszej sprawie nie było podstaw w świetle przedstawionej argumentacji do podejmowania odrębnego postanowienia przez prezydenta miasta na prawach powiatu w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, iż w przypadku zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i postanowienia uzgadniającego, wydanego przez zarządcę drogi, organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Okoliczność ta z punktu widzenia ekonomiki procesowej jak i uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) potwierdza, iż braku jest podstaw wydawania przez prezydenta miasta na prawach powiatu odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi powiatowej. W ocenie sądu odwoławczego, treść takiego uzgodnienia mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Niezależnie od wiążącego charakteru powyższego orzeczenia instancji odwoławczej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd w nim zawarty. W istocie, już literalna wykładnia normy art. 106 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż dokonywanie uzgodnienia w formie przewidzianej tym przepisem (a zatem- w odrębnym, wpadkowym postępowaniu, kończonym zaskarżalnym postanowieniem) winno mieć miejsce wyłącznie wówczas, kiedy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W żaden sposób nie da się interpretować tej normy tak, aby przepis, wyraźnie wskazujący na stanowisko innego organu, mógł znaleźć zastosowanie do tego samego organu, który prowadzi postępowanie główne. Co prawda organizacyjne wyodrębnienie w strukturze jednostek gminnych prowadzi do sytuacji, kiedy faktycznie sprawę uzgodnienia rozstrzyga inna komórka niż sprawę główną, przy czym jednostki te mogą różnić się stopniem i zakresem wyspecjalizowania swoich pracowników. Niemniej jednak przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej dla dokonania uzgodnienia w postaci postanowienia, nie przekreśla możliwości udziału w postępowaniu osób wyspecjalizowanych. Możliwe jest przecież wewnętrzne współdziałanie jednostek pomocniczych organu administracji publicznej (wydziałów, zarządów itd.), nie mające charakteru rozstrzygnięć procesowych. W świetle powyższego oba postanowienia, zapadłe w przedmiocie uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego, ocenić należy jako wydane bez podstawy prawnej. Na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się również przepisy o nieważności aktu administracyjnego, a zatem zarówno rozstrzygnięcie zaskarżone, jak i utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotknięte są wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ponownie rozpatrywanym postępowaniu organ administracji publicznej winien zgromadzić materiał, będący podstawą do uwzględnienia w treści decyzji, iż obszar inwestycji przylega do pasa drogowego. Brak przy tym przeszkód, by w tej części treść decyzji była faktycznie opracowywana przy współpracy jednostek pomocniczych Prezydenta Miasta [...], powołanych zarówno do rozpoznawania wniosków o ustalenie warunków zabudowy, jak i do sprawowania zarządu nad drogami. Jednakże- biorąc pod uwagę, iż z ustrojowego punktu widzenia organem właściwym do załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy, jak i zarządcą drogi jest jeden i ten sam organ administracji publicznej, przepis art. 106 § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania, zaś kwestia przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego winna znaleźć rozstrzygnięcie w samej decyzji o warunkach zabudowy- zarówno w jej podstawie prawnej, jak i w części motywacyjnej. Co prawda, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi w tym zakresie, w jakim podniesiono w niej brak podstawy prawnej oraz jej omówienia, skoro Sąd stanął na stanowisku, iż kwestia uzgodnienia w tej konkretnej sytuacji procesowej nie podlega załatwieniu w odrębnym postępowaniu wpadkowym. Trzeba jednak mieć na uwadze, iż skoro rozstrzygnięcie, związane z pasem drogowym, ma znaleźć się w decyzji, rozstrzygającej postępowanie główne, uzasadnienie takiego orzeczenia musi wyjaśniać, z jakich powodów ukształtowano tak, a nie inaczej warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji, a wskazania te winny zostać poparte powołaniem stosownych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.