II SA/Kr 689/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA: Andrzej Niecikowski WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1016 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...], Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. H. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "[...] o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3 na działce nr [...] przy ul. [...] w G.". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że opisana wyżej decyzja z dnia [...] marca 1999 r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 1999 r. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu. W dniu [...] września 2006 r. Firma Handlowa "A." spółka jawna jako nowy właściciel obiektu wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 kpa. Decyzja stała się bowiem bezprzedmiotowa, gdyż dotychczasowy jej adresat utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji niemożliwe jest wykonanie obowiązku wynikającego z tej decyzji tj. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Obecnie ani adresat decyzji, ani nowy właściciel nie są umocowani do wykonania wszystkich warunków wynikających z decyzji. Jednocześnie w sprawie znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ jak wynika z dziennika budowy przedłożonego przez K. H. zakończenie budowy nastąpiło w dniu [...] września 1999 r. W tym dniu został sporządzony protokół odbioru końcowego robót budowlano-montażowych, a inspektor nadzoru i kierownik budowy dokonali stosownego wpisu w dzienniku budowy. Natomiast nie został dopełniony warunek wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę przewidujący obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po realizacji drugiego etapu inwestycji tj. wjazdu wraz z pasem wyłączenia z ruchu. Nie dopełnienie tego obowiązku sprawia, że - z formalnego punktu widzenia - roboty budowlane nie zostały zakończone, lecz przerwane i przerwa ta trwa do chwili obecnej. Również nowy właściciel nie prowadził żadnych robót budowlanych. Dodatkowo, w ocenie organu, został spełniony dodatkowy warunek określony w art. 162 kpa., a mianowicie za wygaśnięciem decyzji przemawia również "ważny interes strony" – tj. firmy "A." spółka jawna, gdyż przedmiotowa decyzja umożliwi doprowadzenie przez wnioskodawcę obiektu do stanu zgodnego z przepisami, poprzez uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, w konsekwencji zrealizowanie zamierzonych robót i uzyskanie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. H. domagając się jej uchylenia. Jednocześnie wniósł szereg wniosków dowodowych żądając: przeprowadzenia wizji lokalnej na działce nr [...] i budynku na niej położonego, dopuszczenie do sprawy akt z prowadzonych postępowań: Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie wybudowanego pasa drogowego w obrębie przedmiotowej nieruchomości oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawach wykonania ogrodzenia działki nr [...] i użytkowania spornego obiektu bez stosownego pozwolenia, a także przedłożenie przez organ I instancji wykazu pozwoleń na realizację przyłączy: wodociągowego, telefonicznego i gazowego. Zarzucił, że w uzasadnieniu organu I instancji pominięto okoliczność, że przedłożył również protokół stwierdzający niewykonanie robót zgodnie z projektem zatwierdzonym przez Starostwo. W 2000 r. okazało się bowiem, że obiekt ma poważną wadę w wykonaniu, której nie można było wykryć w trakcie odbioru. Nie wykonano fundamentów pod kominami, jak i pod ścianą nośną dzielącą część socjalną od części sprzedaży. Podał, że obiekt został wybudowany na terenach odpadów poprodukcyjnych (doły kwasowe, odpady z chromowni). Wbrew zaleceniom nie dokonano również w całości wymiany gruntu pod obiektem. Dalej podniósł, że firma "A." weszła w posiadanie obiektu w dniu [...] maja 2005 r. jako jego zarządca i wtedy też winna podjąć starania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Tymczasem nie wyegzekwowała od wykonawcy usunięcia usterek, nielegalnie wybudowała pas drogowy oraz ogrodzenie, przyłączyła wodę do obiektu bez stosownego pozwolenia Starostwa. W czerwcu bez zezwolenia dokonała zmiany w elewacji budynku. Z powyższego wynika, że nieprawdą jest, że firma handlowa "A." spółka jawna nie prowadziła żadnych prac budowlanych. Decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] odjął K. H. zarząd nieruchomością położoną w G., objętą księgą wieczystą Kw [...] składającej się z działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i ustanowił jej zarządcą K. S. W dniu [...] kwietnia 2006 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych w dziale [...] jako użytkownik wieczysty gruntu wpisana została firma handlowa "A." spółka jawna z siedzibą w G. W dniu [...] sierpnia 2005 r. Starosta decyzją nr [...] odmówił w/w firmie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę pawilonu handlowego na działce [...] przy ul. [...] w G. Decyzja w dniu [...] września 2005 r. stała się ostateczna. Skarga na nią została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zarówno organy administracyjne jak i sąd stwierdziły, że uzyskanie pozwolenia na przebudowę obiektu jest możliwe dopiero po zakończeniu budowy oraz stwierdzeniu, że obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponownie w dniu [...] kwietnia 2006 r. Starosta decyzją znak [...] odmówił firmie "A." spółka jawna zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynu handlowego na działce nr [...]. Decyzja w dniu [...] czerwca 2006 r. stała się ostateczna. Organ odwoławczy podniósł, że jakkolwiek przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa wymaga dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji spełnienia dwóch przesłanek (tj. decyzja taka musi stać się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcie takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony) to w sytuacji, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, organ obowiązany jest zbadać, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja stała bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Takim przepisem szczególnym jest art. 37 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd organu I instancji o zaistnieniu w sprawie warunku bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy adresat decyzji utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1999 r. pozwoli nowemu właścicielowi wyeliminować istniejące niebezpieczeństwo w ramach przewidzianych przez niego prac budowlano-adaptacyjnych przy tym obiekcie, a razie nie podjęcia przez niego prac umożliwi właściwemu organowi do spraw nadzoru budowlanego wydanie stosownych nakazów, których egzekucja stanie się realna. Odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania określone w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Uznał również, że wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nic nie wniosłaby do sprawy. Podkreślił, że art. 85 § 1 kpa nakazuje przeprowadzenie wizji "w razie potrzeby", a ocena czy zachodzi taka potrzeba należy do uznania organu, który jest w tym zakresie związany przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. W kwestii dołączenia do sprawy akt innych postępowań organ odwoławczy zauważył, że wnioski dowodowe nie mogą dotyczyć dowodów na okoliczności nie mające żadnego znaczenia dla sprawy. Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji w trakcie trwania ważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. organ wskazał, że jest on niezasadny. Podał, że o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności złożenie zawiadomienia określonego w art. 54 ust. 1 ustawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zakończenie budowy – w sensie techniczno-budowlanym – miało miejsce w dniu [...] września 1999 r. i stosowne zawiadomienie nie wpłynęło przed upływem 2 lat od dnia tzw. odbioru robót. Tym samym znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ zgodził się z poglądem, że za wydaniem decyzji w takim brzmieniu przemawia interes strony tj. "A." spółki jawnej, która zainicjowała przedmiotowe postępowanie. Na decyzję z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. H. wnosząc o uchylenie decyzji. Podniósł, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji. Wyjaśnił, że K. S. nigdy nie objął zarządu nad jego nieruchomością, gdyż trwale opuścił terytorium Polski, a samo odebranie skarżącemu zarządu nie pozbawiło go prawa własności i nadal posiadał pełne prawa decyzyjne odnośnie nieruchomości. Następnie, wbrew przepisom prawa, komornik wprowadził w zarząd, bez zgody sądu, J. N., który od [...] lipca 2005 r. bez odbioru obiektu i uzgodnienia z właścicielem prowadził w nim działalność gospodarczą. Firma handlowa "A." spółka jawna została użytkownikiem wieczystym dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. Zdaniem skarżącego interes społeczny nie uzasadnia wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] maja 1999 r., gdyż J. N. od dnia [...] maja 2005 r., kiedy to wszedł w nielegalne posiadanie obiektu przeprowadził szereg robót oraz użytkował obiekt bez stosownych pozwoleń. Skarżona przez niego decyzja ma na celu zalegalizowanie bezprawnych działań J. N. oraz pozbawienie skarżącego praw inwestorskich oraz wynikających z nich pożytków miedzy [...] maja 2005 r. a [...] kwietnia 2006 r. Podkreślił, że zawnioskowane przez niego w odwołaniu dowody pozwoliłyby na prawidłową ocenę sytuacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło zaistnienie przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa i 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozważania dotyczące oceny legalności zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od przytoczenia przepisów prawnych stanowiących podstawę jej wydania. W myśl art.162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej "z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 765). Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana ( tamże, s. 51). Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce między innymi wtedy, gdy następuje zmiana podmiotu uprawnionego z decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W świetle powyższego, skoro istnieje przepis szczególny nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w razie przerwania budowy na czas dłuższy niż 2 lata, to zbędnym było zarówno dokonanie oceny, że decyzja o pozwoleniu na budowę [...] marca 1999 r. znak: [...] stała się bezprzedmiotowa, jak i, że za wydaniem decyzji w takim brzmieniu przemawia interes strony tj. "A." spółki jawnej, która zainicjowała przedmiotowe postępowanie. Sąd w pełni natomiast podziela ustalenie organu, że przedmiotowa budowa została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata. Z kolei ustalenie organu I instancji, że "nowy właściciel nie prowadził żadnych robót budowlanych" nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Okoliczność ta nie była jednakże istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawnie relewantną okolicznością było natomiast to, ze adresat decyzji z dnia [...].03.1999r, po sporządzeniu protokołu z dnia [...] września 1999 r nie kontynuował budowy. Tego ustalenia organu skarżący nie kwestionował. W piśmie z dnia [...].11.2006r oświadczył, że "inwestycja w postaci obiektu handlowego przy ulicy [...] budowana na podstawie pozwolenia Nr [...] z dnia [...] marca 1999r .została zakończona w dniu [...] września 1999r. Zwracam szczególną uwagę na pkt 8 decyzji Nr [...], w której jednoznacznie urząd wydający pozwolenie na budowę stwierdził, iż na podstawie art. 36 ust.1 pkt 5 nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu". Z decyzji o pozwoleniu na budowę znajdującej się w aktach organu I instancji (bez numeracji stron) wynika, że inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po realizacji drugiego etapu inwestycji tj. zjazdu wraz z pasem wyłączenia z ruchu. W odwołaniu K. H. podał, że spółka "A." weszła w posiadanie obiektu [...] maja 2005r i po tej dacie wybudowała pas drogowy, ogrodzenie, przyłącze wody. Tak więc skarżący nie twierdził, że po dniu [...] września 1999r kontynuował budowę. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było kwestionowane przez K. H. ustalenie organu I instancji, że wspomniany protokół z dnia [...].09.1999r stwierdzał fakt wybudowania obiektu zgodnie z przepisami i pozwoleniem na budowę. Wobec powyższego wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo zostały przez organ pominięte. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i, na podstawie art.151 ppsa, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.