II SA/Kr 690/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Beata Łomnicka ( spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Specjalista Karina Kasprzycka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Starosta [...] w decyzji z 19 czerwca 2012 r. o pozwoleniu na budowę (znak: [...]) udzielił S. T. pozwolenia na realizację inwestycji: dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynki o danych technicznych: pow. zabudowy-173.80 m2, pow. całkowita- 282,30 m2, pow. użytkowa- 198,00 m2, kubatura 1074,00 m3, (kategoria obiektu budowlanego T), wraz z przyłączami: energetycznym wraz z kablem zalicznikowym, kanalizacyjnym, wodociągowym, budowę sieci gazowej, instalacji gazowych wraz z przyłączami, budowę budynku garażowo- gospodarczego, budynek o danych technicznych: pow. zabudowy- 64, 40 m2, pow. całkowita 64,40 m2, pow. użytkowa - 56,50 m2, kubatura - 256, 00 m3 (kategoria obiektu budowlanego III)- na terenie obejmującym dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] w mieście M. D., powiat [...], woj. [...] Postępowanie naprawcze wszczęte zostało z urzędu, w związku z obowiązkowymi kontrolami budynków: mieszkalnego nr 2 i budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanych na działce [...], przeprowadzonymi po złożeniu wniosku przez inwestora, S. T., o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr [...] oraz budynku garażowego w dniu 19.09.2014r. W prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w L. odrębnych postępowaniach wydano ostateczne decyzje o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] (decyzja PINB z dnia 27.05.2015r., znak [...]) oraz o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego (decyzja PINB z 17.05.2016r., znak [...], utrzymana w mocy decyzją MWINB z 28.07.2016r., znak:[...]). Postanowieniem z 27.05.2015r[...]), PINB wymierzył inwestorowi karę tytułem stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez MWINB postanowieniem z dnia 28.09.2015r., a skarga S. T. na ww. postanowienie w przedmiocie kary została oddalona wyrokiem z dnia 16.02.2016r., sygn. II SA/Kr 1534/15. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego wskazuje, iż odstępstwa w zakresie parametrów budynku gospodarczego zostały ww. wyrokiem potwierdzone. Po analizie potwierdzającej wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 36a ust.5 Prbud (czyli dokonanie istotnych, kwalifikowanych zmian w inwestycji bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę), PINB wydał w dniu 19.10.2016r., decyzję (znak: [...]) nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora, MWINB decyzją z dnia 26.04.2017r. (znak [...]) zreformował decyzję PINB w zakresie terminu nałożonego obowiązku. Na powyższą decyzję skargę złożył S. T.. Wyrokiem z dnia 14.11.2017r., sygn. II SA/Kr, WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu w przedmiotowej sprawie, PINB potwierdził zmianę wysokości budynku gospodarczego o ok. 4,73% w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz przesunięcie południowo-zachodniego narożnika budynku gospodarczego o ok. 1,25m. Z uwagi na powyższe, organ I instancji w decyzji z dnia 3 lipca 2018r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na S. T. obowiązek sporządzenia i przedstawienia do 15 stycznia 2019 roku, projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego (...) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 kwietnia 2019 r., nr [...] (znak:[...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, uchylił zaskarżoną ww. decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu sporządzenia i przedstawienia żądanego projektu budowlanego zamiennego, wyznaczając nowy termin do 30 czerwca 2019r. Uzasadniając ww. rozstrzygniecie , MWINB podzielił argumentację merytoryczną odnośnie charakterystyki istotnych odstępstw od projektu dotyczących parametrów i lokalizacji budynku gospodarczego. Zdaniem organu odwoławczego przesunięcie budynku nastąpiło w kierunku wschodnim, a nadto rzut budynku został "obrócony" względem jego narożnika południowego. Budynek wg zatwierdzonego w decyzji pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania terenu miał być oddalony od wschodniej granicy działki nr [...] (obecnie : nr [...]) - 4m, natomiast obecna odległość od tej granicy wynosi (wg mapy inwentaryzacji zagospodarowania działki z 05.02.2013r.) od 1,5 do 2,5 m; jest to granica z działką ew. nr [...]. Ustalona zmiana odległości od granic działki inwestora wskazuje na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem należy ją uznać za odstąpienie istotne. Dokonane odstępstwa w zakresie parametrów budynku gospodarczego potwierdzone zostały w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16.02.2016r., sygn. II SA/Kr 1534/15, nie zostały również zakwestionowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14.11.2017r., znak II SA/Kr 1027/17. Zatem dokonanie istotnych odstępstw w zakresie realizacji budynku gospodarczego jest zdaniem organu II instancji bezsporne. Zatem w powyższym zakresie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Nadto MWINB zauważał , że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę składała się z trzech odrębnych budynków wraz z przyłączami na działkach ew. nr [...],[...], [...] [...], [...] a projekt zagospodarowania terenu był dla całej inwestycji wspólny. W obecnym stanie faktycznym i prawnym nie można uznać zmiany trasy przyłączy za odstępstwo istotne, niemniej, skoro przyłącza wod.-kan. do budynków wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę objęte były zatwierdzonym projektem budowlanym, to projekt budowlany zamienny, wymagany na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud, winien odpowiednio uwzględniać dokonane zmiany. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany zamienny winien uwzględniać już wykonane roboty budowlane, a więc w tym zakresie winien odpowiadać pojęciu inwentaryzacji. Ponadto projekt zamienny powinien zawierać (ewentualnie) przedstawienie robót budowlanych, które należy wykonać aby doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Projekt zamienny winien odpowiadać projektowi budowlanemu - odpowiednio do zakresu zmian, a zatem to w jakim zakresie projekt budowlany zamienny będzie musiał spełniać wymogi projektu budowlanego, zależy od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor, czyli jak dalece odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zaznaczono przy tym, że projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji; pierwotny i zamienny. Skoro więc projekt budowlany powinien - zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prbud - zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiadający wymogom szczegółowo wskazanym w tym przepisie, a także odpowiedni projekt architektoniczne - budowlany, to taki też winien być zakres projektu zamiennego. Skoro jednak zamienny projekt budowlany powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych, to nie ma zasadniczych przeszkód, by inwestor nie mógł wykorzystać wcześniejszej dokumentacji technicznej w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna i spełnia wymagania rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazano m.in., że przedłożenie przez inwestora projektu zamiennego nie uprawnia organu do jego weryfikacji i zatwierdzenia - obowiązek taki wynika dla organu nadzoru dopiero z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prbud w związku z art. 51 ust.4 Prbud i po uchyleniu - odpowiednio - w trybie art. 36 Prbud decyzji o pozwoleniu na budowę. W podsumowaniu organ odwoławczy zawarte w odwołaniu zarzuty uznał za chybione i nie mające wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. MWINB podkreślił, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się jedynie na wniosek inwestora. Zatem mając na uwadze, iż postępowania z wniosków inwestora o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego zostały zakończone wydaniem decyzji odmownej, inwestor celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla budynków jednorodzinnych zobligowany jest wystąpić z ponownym wnioskiem o ich wydanie wraz z kompletem wymaganych przepisami dokumentów. Odnośnie budynku gospodarczego ma zastosowanie tryb naprawczy. W takim przypadku obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nakłada się w decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust.4 Prbud, po zakończeniu postępowania naprawczego. W związku z powyższym wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego nie mógłby być rozpatrzony pozytywnie przed zakończeniem niniejszego postępowania naprawczego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Krakowie wniósł S. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1.naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego; - art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie wytycznych tutejszego Sądu, które znalazły się w wyroku z dnia 14 listopada 2017 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1027/17; - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i wszczęcie postępowania naprawczego na skutek wadliwego wnioskowania, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji narusza również normy zawarte w art. 36 a ust 5 Prawa budowlanego; - § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do jego naruszenia, pomimo iż sytuacja taka nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylnie w zaskarżonej części decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Sąd zdecydował się oddalić skargę, gdyż uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło - wbrew stanowisku skarżącego - do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym. W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Przepis ten stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie nie budzą wątpliwości kluczowe okoliczności badane przez organ. Roboty budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę z 19 czerwca 2012 r. Ponieważ odstępstwa od projektu budowlanego, których dopuścił się inwestor dotyczyły projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, a także takiego parametru obiektu budowlanego, jakim jest wysokość i kubatura obiektu, należało je uznać za istotne odstąpienie (art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 pr.bud.). Analizując zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem, stwierdzono, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy miał mieć wysokość 2,75 m (elewacja południowo-zachodnia). Natomiast w chwili obecnej w/w budynek posiada wysokość 2,62 m, co stanowi zmianę wysokości budynku o ok. 4,73% w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Ponadto nastąpiła zmiana kąta nachylenia połaci dachowej z 30° na 35°. Jak wynikało z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego w decyzji pozwoleniu na budowę przedmiotowy budynek miał być oddalony od wschodniej granicy działki nr [...] (obecnie : nr [...]) - 4 m, natomiast obecna odległość od tej granicy wynosi od 1,5 do 2,5 m od granicy z działką ew. nr [...]. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom zawartym w skardze, organ II instancji słusznie uznał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 pr.bud. w przypadkach odstąpień: od kubatury, wysokości budynku określonego w projekcie, czy też w zakresie projektu zagospodarowania działki należy uznać stwierdzone odstąpienia za istotne. W przedstawionym stanie rzeczy powiatowy organ nadzoru budowlanego nie był upoważniony do zastosowania innych przepisów niż powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Z uwagi na wskazaną w hipotezie normy okoliczność istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, przepis ten ma charakter regulacji wyjątkowej (lex specialis), a zatem podlegał zastosowaniu z wyłączeniem innych przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących legalności wykonywanych robót budowlanych. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się bowiem, że w przypadkach, w których powinien być zastosowany przepis ustanawiający wyjątek, nie stosuje się przepisu ogólnego (lex specialis derogat legi generali). Zgodnie z tezą zawartą w wyroku NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 399/17, LEX nr 2616523: Powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (takim niewątpliwie jest realizacja niezgodnie z projektem zagospodarowania działku lub terenu - art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.) - właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Podsumowując, w ocenie Sądu, przy ustalonym zakresie i kwalifikacji istotnych odstępstw od projektu budowlanego, obowiązek przedłożenia projektu zamiennego był niezbędny. Wybór organu odnośnie podstawy rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. był trafny. Rolą i celem projektu budowlanego zamiennego jest zainwentaryzowanie wszystkich zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych tak, aby możliwa była ocena zrealizowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań art. 35 ust. 1 P.b., przy czym "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Także wskazać należy, że w razie stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ustawodawca nie uprawnia organu do wyboru, ale nakłada na niego obowiązek zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zamiennego. Reasumując, zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nastąpiło zgodnie z prawem, w oparciu o ustalenia faktyczne, których skutecznie nie podważono oraz na podstawie oceny prawnej, która nie budzi wątpliwości. Zarzuty skargi stanowiły gołosłowną polemikę z ww. rozstrzygnięciem organu II instancji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.