II SA/Kr 692/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Spytkowice na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 marca 2010 r. nr SKO.60/6507/2009/Oś w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia 15.10.2009 r., (znak: [...]) Starosta Wadowicki działając na podstawie art.155 kpa po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Spytkowice z dnia 12.01.2009 r., w sprawie zmiany decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 15.12.2004r., (znak: [...]) -wyrażającej zgodę na zamknięcie nieczynnego gminnego składowiska odpadów w Spytkowicach - w zakresie przedłużenia terminu wykonania rekultywacji - odmówił zmiany decyzji zgodnie z żądaniem strony. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Decyzją z dnia 15.12.2004 r., Starosta Wadowicki wyraził zgodę na zamknięcie nieczynnego gminnego składowiska odpadów w Spytkowicach oraz uzgodnił zakres, sposób i harmonogram prac rekultywacyjnych składowiska. Wójt Gminy Spytkowice wnioskiem z dnia 12.01.2009 r., zwrócił się o przedłużenie terminu wykonania rekultywacji, z uwagi na nieuregulowany stan prawny działek na których znajduje się składowisko odpadów. 2. Starosta Wadowicki decyzją z dnia 12.03.2009 r., zmienił w części decyzję z dnia 15.12.2004r., - wyrażającą zgodę na zamknięcie nieczynnego gminnego składowiska odpadów w Spytkowicach w ten sposób, że w pkt 7 ww decyzji przedłużył termin wykonania rekultywacji składowiska do dnia 30.04.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 01.06.2009r., uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Wadowickiego z dnia 12.03.2009r., i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w świetle art. 155 k.p.a. organ l instancji w toku ponownego prowadzonego postępowania powinien uzupełnić materiał dowodowy o niezbędny dla zastosowania niniejszego trybu wymóg zgody stron. 3. Starosta Wadowicki mając na uwadze zarzuty podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 18.08.2009r., ponownie wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 15.12.2004r. Organ zwrócił się do stron postępowania o pisemne zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie tj. wyrażenie zgody lub nie wyrażenie zgody na zmianę decyzji z dnia 15.12.2004r. Żadna ze stron (oprócz wnioskodawcy) nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z dnia 15.12.2004 r. Jedna ze stron w sposób jednoznaczny oświadczyła, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji w zakresie przedłużenia terminu wykonania rekultywacji. Druga ze stron nie przedstawiła w wyznaczonym terminie swojego stanowiska. Wnioskodawca pismem z dnia 26.08.2009 r., przesłał akt notarialny potwierdzający nabycie przez Gminę Spytkowice od jednej ze stron działki zajętej pod składowiskiem odpadów. 4. Zgoda na zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. musi być udzielona wprost i wyraźnie, najlepiej na piśmie w formie oświadczenia bądź do protokołu, nie może być zgoda dorozumiana ani domniemaną. Skoro nie wszystkie strony postępowania zgodę taką wyraziły należało orzec o odmowie zmiany decyzji w zakresie przedłużenia terminu wykonania rekultywacji - należało odmówić zmiany decyzji. Odwołanie Wójta Gminy Spytkowice nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22.03.2010 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. ochrona praw nabytych w toku postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zapewniona przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Wymóg ten zarezerwowany jest co prawda jedynie dla trybu określonego w art. 155 kpa, jednakże możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 kpa dotyczy jedynie aktów, które nie prowadzą do nabycia prawa. Respektowanie konieczności uzyskania zgody (art. 155 kpa) jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi istotną wadę prawną takiego postępowania lub ewentualnej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że uchylenie lub zmiana przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej, bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem, wbrew zasadzie wynikającej z art. 155 kpa stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgoda strony na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 kpa musi być udzielona wprost i wyraźnie, najlepiej na piśmie w formie oświadczenia bądź do protokołu, nie może to być zgoda dorozumiana ani domniemana. Tak więc, zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. 2. obowiązek wyrażenia zgody dotyczyć powinien wszystkich stron, a więc konieczna jest zgoda strony będącej adresatem decyzji, jak też innych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej i to niezależnie od tego, czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym. Nie ulega wątpliwości, iż stroną taką w badanej sprawie jest L. J., który sprzeciwia się zmianie decyzji podnosząc, iż wydłużenie terminu wykonania prac rekultywacyjnych narusza jego interes prawny oraz prawa jako właściciela nieruchomości – gruntów zajętych pod wysypisko oraz przyległych do składowiska. 3. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Gmina Spytkowice i zarzucając naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 155 kpa przez błędne przyjęcie, że L. J. jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Wadowickiego z dnia 15.12. 2004 r., a tym samym stroną postępowania w sprawie z wniosku Wójta Gminy Spytkowice o zmianę tej decyzji, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podobnie jak i w odwołaniu skarżąca podniosła, że decyzja Starosty Wadowickiego z dnia 15.12.2004 r., składa się w zasadzie z dwóch decyzji. Pierwsza to jest zgoda na zamkniecie nieczynnego wysypiska śmieci, druga, która funkcjonować może niezależnie i odrębnie od pierwszej, to zobowiązanie Gminy Spytkowice do wykonania rekultywacji tego wysypiska. Podkreślono w decyzji (pkt 4), że nie rozstrzyga spraw związanych z własnością gruntów. Na Gminę Spytkowice nałożono obowiązek uzyskania we własnym zakresie zgody na wstęp na tereny prywatne w celu wykonania projektowanych prac rekultywacyjnych. Zatem z tego co przedstawiono wynika, że strona która nabyła prawo i na którą nałożono obowiązek decyzją jest wyłącznie Gmina Spytkowice. Dodać jeszcze należy, że przepisom art. 155 k.p.a podlegają również decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji odmawiająca na podstawie art. 155 kpa zmiany decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 15.12.2004 r., -wyrażającej zgodę na zamknięcie nieczynnego gminnego składowiska odpadów w Spytkowicach -tylko w zakresie przedłużenia terminu wykonania rekultywacji. W sprawie jest niesporne, że inne strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji w zakresie przedłużenia terminu wykonania rekultywacji. Skarżący Wójt Gminy Spytkowice faktu tego nie neguje - stara się natomiast dowieść, że stroną przedmiotowego postępowania jest wyłącznie on. Jest to pogląd oczywiście błędny. Stroną tego postępowania są także osoby których interesu prawnego dotyczyło postępowanie a na pewno postępowanie dotyczyło interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości czy nieruchomości na której zlokalizowano składowisko odpadów. Termin rekultywacji dotyczy ich interesu prawnego. Art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę Wadowickiego decyzji z dnia 15.12.2004r.) wyraźnie określał, że zgoda na zamknięcie składowiska odpadów musi określać harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. W harmonogramie działań mieści się oczywiście termin zakończenia rekultywacji. Tak więc jest to jedna decyzja i jedne są strony postępowania w której zapadła. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.ps.a należało orzec jak w sentencji.